Rozporządzenie CPC – nowe zadania Prezesa UOKiK i międzynarodowe standardy ochrony konsumentów

Zakupy internetowe, subskrypcje, aplikacje mobilne i reklamy w mediach społecznościowych sprawiają, że naruszenia praw konsumentów coraz częściej mają charakter transgraniczny i cyfrowy. Przedsiębiorca może działać z jednego państwa, kierować ofertę do konsumentów w drugim, a sprzedaż obsługiwać przez platformę, aplikację lub domenę zarejestrowaną jeszcze gdzie indziej. Jednocześnie rozwój coraz bardziej złożonych produktów, w tym usług finansowych i inwestycyjnych, utrudnia monitorowanie rynku oraz identyfikację podmiotów odpowiedzialnych za nieuczciwe praktyki.

Zwykłe instrumenty krajowe bywają w takich sytuacjach zbyt wolne albo zbyt ograniczone, aby skutecznie chronić interes konsumenta.

Powyższa sytuacja uderza także w przedsiębiorców działających lokalnie. Muszą oni konkurować z podmiotami, które nie przestrzegają przepisów i wykorzystują słabości systemu egzekwowania prawa, na przykład przenosząc działalność do państw członkowskich, w których właściwe organy nie mają skutecznych narzędzi do przeciwdziałania takim praktykom.

Na powyższe problemy odpowiada Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2394, nazywane rozporządzeniem CPC ustanawiając zasady współpracy między krajowymi organami odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów chroniących konsumentów. Rozporządzenie CPC jest stosowane od 17 stycznia 2020 r. i uchyliło wcześniejsze rozporządzenie nr 2006/2004.

Co reguluje rozporządzenie CPC?

Na wstępie warto podkreślić, że rozporządzenie CPC nie tworzy nowego katalogu praw konsumenta. Jego celem jest zapewnienie skutecznej współpracy i koordynacji działań organów krajowych oraz Komisji Europejskiej przy egzekwowaniu unijnych przepisów chroniących interesy konsumentów.

Z uwagi na powyższe rozporządzenie CPC reguluje w szczególności kilka grup zagadnień:

1) reguluje status właściwych organów, jednolitych urzędów łącznikowych oraz wyznaczonych podmiotów, a także minimalne uprawnienia właściwych organów, obejmujące uprawnienia dochodzeniowe i uprawnienia w zakresie egzekwowania prawa,

2) ustanawia mechanizm wzajemnej pomocy między organami państw członkowskich, obejmujący wnioski o przekazanie informacji oraz wnioski o podjęcie środków egzekwowania prawa,

3) przewiduje mechanizmy prowadzenia dochodzeń i egzekwowania prawa w sprawach dotyczących naruszeń powszechnych oraz naruszeń powszechnych o wymiarze unijnym,

4) reguluje działania o zasięgu ogólnounijnym, takie jak ostrzeżenia, ostrzeżenia zewnętrzne, wymiana informacji o zagrożeniach, akcje kontrolne, koordynowanie działań wspierających dochodzenia i egzekwowanie prawa, wymiana urzędników oraz współpraca międzynarodowa,

5) określa wspólne zasady wykorzystywania i ujawniania informacji, ochrony tajemnicy zawodowej i handlowej, korzystania z dowodów i ustaleń pochodzących od organów innych państw oraz funkcjonowania elektronicznej bazy danych.

Harmonizacja uprawnień dla organów kontrolnych

Kluczowe znaczenie z perspektywy MŚP ma art. 9 rozporządzenia CPC. Przepis ten wskazuje minimalne uprawnienia, jakie powinny przysługiwać właściwym organom. Wśród nich znajdują się między innymi uprawnienia do uzyskiwania informacji i dowodów, prowadzenia kontroli, dokonywania zakupów kontrolnych, żądania zaniechania naruszenia, przyjmowania zobowiązań przedsiębiorców, stosowania środków służących usunięciu naruszenia oraz nakładania sankcji.

Chociaż rozporządzenie jest aktem bezpośrednio stosowanym i nie wymaga klasycznej transpozycji tak jak dyrektywa, to jednak Państwa członkowskie muszą jednak zapewnić jego skuteczne wykonanie w prawie krajowym.

Po raz kolejny warto podkreślić, że rozporządzenie CPC ma charakter harmonizujący w tym sensie, że wyznacza minimalny standard uprawnień, które powinny przysługiwać właściwym organom odpowiedzialnym za egzekwowanie unijnych przepisów chroniących interesy konsumentów.

 Nie oznacza to jednak, że wszystkie te kompetencje są w Polsce tworzone od podstaw. Część instrumentów przewidzianych w rozporządzeniu funkcjonowała już w krajowym porządku prawnym.

Prezes UOKiK dysponował między innymi możliwością:

1) nakładania kar za naruszenia zbiorowych interesów konsumentów;

art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozwala Prezesowi UOKiK nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną do 10% obrotu, jeżeli dopuścił się praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

2) wydawania decyzji tymczasowych;

art. 101a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozwala Prezesowi UOKiK przed zakończeniem postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, w drodze decyzji, zobowiązać przedsiębiorcę, któremu jest zarzucane stosowanie praktyki, do zaniechania określonych działań w celu zapobieżenia tym zagrożeniom, zaś wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji.

3) żądania informacji i dokumentów od przedsiębiorców oraz organów administracji publicznej;

na postawie art. 50 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przedsiębiorcy oraz inne wskazane podmioty mają obowiązek udzielania wszelkich koniecznych informacji, w tym przekazywania dokumentów na żądanie Prezesa UOKiK.

4) prowadzenia kontroli;

zgodnie z art. 105a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes UOKiK może przeprowadzić kontrolę u przedsiębiorcy. Obejmującą (art. 105b) np. wstęp do lokalu przedsiębiorcy, żądania udostępnienia związanych z przedmiotem kontroli akt, ksiąg oraz  wszelkiego rodzaju pism i dokumentów.

5) podejmowania czynności zmierzających do zakupu bez ujawniania tożsamości kontrolującego (tzw. zakup kontrolowany lub tajemniczy klient);

zgodnie z art. 105ia ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów podmiot Kontrolujący ma prawo podjęcia czynności zmierzających do zakupu towaru, ukazując stosowna legitymację służbową dopiero po dokonaniu zakupu. 

Wznowienie prac nad uprawnieniami Prezesa UOKiK

Warto zaznaczyć, że prace nad uzupełnieniem kompetencji Prezesa UOKiK w związku z rozporządzeniem CPC były już wcześniej prowadzone. Poprzedni projekt funkcjonował w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów pod numerem UC15 jako „Projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów”. Prace nad nim zostały następnie wstrzymane na etapie uwag złożonych do Komitetu do Spraw Europejskich w połowie 2023 roku.

Obecnie opracowywany jest nowy projekt oznaczony numerem UC142.

Nowe uprawnienia

Planowane nowe uprawnienia związane z realizacją obowiązków nałożonych przez Rozporządzenie CPC będą obejmować trzy dodatkowe instrumenty prawne:

1) kompetencje do nabywania towarów lub usług, w tym z wykorzystaniem możliwości przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości (rozszerzenie zakresu działania tzw. tajemniczego klienta).

2) kompetencje względem sklepów internetowych uprawniającą do:

a) nakazania ograniczenia dostępu do platformy, umieszczenia wyraźnego ostrzeżenia dla konsumentów wchodzących na interfejs internetowy lub do usunięcia treści,

b) nakazania usunięcia lub wyłączenia platformy lub ograniczenia dostępu do niej przez dostawcę usług hostingowych, lub

c) w odpowiednich przypadkach nakazania rejestrom domen i podmiotom rejestrującym domeny usunięcia pełnej nazwy domenowej i umożliwienia właściwemu organowi jej rejestracji,

3) rozszerzenie zakresu zastosowania instytucji przeszukania na postępowania w sprawach naruszenia zbiorowych interesów konsumentów.

Tajemniczy klient

Zmiany dotyczące tzw. tajemniczego klienta są obecnie na etapie projektowym. Zgodnie z kartą projektu UC142, nowelizacja ma zapewnić wykonanie art. 9 ust. 3 lit. d rozporządzenia CPC, który wymaga przyznania właściwym organom uprawnienia do nabywania towarów lub usług jako zakupów testowych, w razie potrzeby także pod ukrytą tożsamością.

Nie chodzi więc o stworzenie całkowicie nowej instytucji, lecz o rozszerzenie instrumentu, który w polskim porządku prawnym już funkcjonuje. Przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozwalają kontrolującemu urzędnikowi podjąć czynności zmierzające do zakupu towaru w celu uzyskania informacji mogących stanowić dowód w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

Problem polega jednak na tym, że obecny model postępowania jest niewystarczający dla niektórych specyficznych typów usług oferowanych na runkach finansowych. W obecnym brzmieniu ustawy urzędnik może sprawdzić przede wszystkim etap oferowania produktu lub usługi, ale nie zawsze umożliwia odtworzenie całego procesu sprzedaży, zawarcia umowy i wykonania obowiązków wobec konsumenta.

W praktyce ma to szczególne znaczenie przy skomplikowanych usługach finansowych i inwestycyjnych. W takich sprawach naruszenie może ujawnić się dopiero na dalszym etapie kontaktu z przedsiębiorcą: przy składaniu wniosku, analizie profilu klienta, podpisywaniu dokumentów, przedstawianiu ryzyk albo finalnym zawarciu umowy. Samo wystąpienie kontrolującego jako zainteresowanego klienta może być wtedy niewystarczające, ponieważ przedsiębiorca może wymagać podania danych identyfikacyjnych, numeru PESEL, dokumentu tożsamości, historii transakcji albo historii kredytowej. Bez możliwości posłużenia się wiarygodną, ukrytą tożsamością kontrola traciłaby w takich przypadkach zasadniczy sens.

W świetle proponowanych przepisów kontrolujący mogliby posługiwać się przybranym imieniem i nazwiskiem, adresem zamieszkania oraz adresem e-mail nieujawniającym jego służbowej roli. Dane te miałyby być losowane z bazy prowadzonej przez Prezesa UOKiK.

Interfejs internetowy, czyli nie tylko „strona www”

Kolejnym projektowanym instrumentem są kompetencje Prezesa UOKiK dotyczące interfejsów internetowych. Zgodnie z definicją legalną wskazaną w rozporządzeniu CPC, „Interfejs internetowy” oznacza oprogramowanie, w tym stronę internetową, jej część albo aplikację, obsługiwane przez przedsiębiorcę lub w jego imieniu, które umożliwia konsumentom dostęp do towarów lub usług przedsiębiorcy.

W praktyce nie chodzi więc wyłącznie o całą domenę internetową. Interfejsem może być także konkretna podstrona sklepu, formularz zamówienia, aplikacja mobilna, panel klienta, albo inny element cyfrowy, przez który konsument kontaktuje się z ofertą przedsiębiorcy. Ma to znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy naruszenie nie polega na samej treści regulaminu, ale na sposobie zaprojektowania procesu sprzedaży, na przykład na ukrywaniu istotnych informacji, wprowadzającym w błąd prezentowaniu ceny, czy też utrudnianiu odstąpienia od umowy.

Rozporządzenie CPC przewiduje możliwość ingerencji w interfejs internetowy tylko w szczególnych sytuacjach. Zgodnie z art. 9 ust. 4 lit. g CPC organ może zastosować takie środki, gdy brak jest innych skutecznych sposobów doprowadzenia do zaprzestania lub zakazania naruszenia, a jednocześnie konieczne jest zapobieżenie ryzyku wyrządzenia poważnych szkód zbiorowym interesom konsumentów.

Projekt UC142 ma zapewnić wykonanie tego mechanizmu w polskim porządku prawnym. Prezes UOKiK uzyska kompetencję do czasowego nakazania przedsiębiorcy zamieszczenia ostrzeżenia dla konsumentów już w toku postępowania, jeżeli istnieje podejrzenie praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów, a brak jest innych skutecznych środków zapobiegawczych. Podobne środki mogłyby zostać zastosowane także w decyzji kończącej postępowanie, jeżeli przedsiębiorca nie zaniechał praktyki albo nie usunął jej skutków.

Jeżeli przedsiębiorca nie wykonałby nakazu, Prezes UOKiK mógłby zwrócić się do dostawcy usług pośrednich o nieodpłatne zamieszczenie ostrzeżenia, usunięcie treści, ograniczenie dostępu albo wyłączenie interfejsu internetowego. Projekt przewiduje również środki dotyczące domen internetowych. W razie niewykonania zobowiązania do usunięcia treści lub ograniczenia dostępu Prezes UOKiK mógłby wystąpić o wpis domeny do rejestru prowadzonego na podstawie ustawy o grach hazardowych, a gdyby to okazało się nieskuteczne, zwrócić się do rejestratora domeny albo NASK o usunięcie pełnej nazwy domenowej i zarejestrowanie jej na Prezesa UOKiK.

Przeszukanie w sprawach konsumenckich

Trzecia projektowana zmiana dotyczy przeszukania. Rozporządzenie CPC posługuje się pojęciem „kontroli na miejscu”, ale w polskim projekcie wykonanie art. 9 ust. 3 lit. c CPC ma nastąpić przez rozszerzenie istniejącej instytucji przeszukania z art. 105n ustawy o ochroni konkurencji i konsumentów. Obecnie przeszukanie może być stosowane przede wszystkim w sprawach praktyk ograniczających konkurencję. Projekt UC142 zakłada, że będzie ono możliwe także w postępowaniach dotyczących praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

Przeszukanie miałoby służyć pozyskaniu dowodów, w przypadku zwykłe żądanie informacji albo klasyczna kontrola mogą być niewystarczające, zwłaszcza gdy istnieje ryzyko ukrycia, usunięcia lub zatarcia dokumentów, korespondencji, danych informatycznych albo innych materiałów istotnych dla sprawy.

Projekt nie znosi przy tym dotychczasowych gwarancji proceduralnych. Tak jak obecnie, przeszukanie wymagałoby zgody Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów udzielanej na wniosek Prezesa UOKiK.

Kary pieniężne bez podwyższenia ich maksymalnego pułapu

Rozporządzenie CPC wymaga, aby właściwe organy krajowe dysponowały uprawnieniem do nakładania sankcji, w tym grzywien lub okresowych kar pieniężnych, za naruszenia objęte rozporządzeniem oraz za niewykonanie decyzji, nakazów lub środków przyjętych przez organ (art. 9 ust. 4 lit. h rozporządzenia CPC).

W polskim systemie Prezes UOKiK ma już kompetencję do nakładania kar pieniężnych. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów przewiduje między innymi możliwość nałożenia na przedsiębiorcę kary do 10% obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary, jeżeli dopuścił się naruszenia zakazu praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 106 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Dlatego projekt UC142 nie zakłada podwyższenia maksymalnej wysokości kar. Projektodawca wskazuje jedynie na potrzebę punktowego uspójnienia przepisów sankcyjnych z regulacjami unijnymi, zwłaszcza w zakresie ochrony zbiorowych interesów konsumentów. Innymi słowy, chodzi nie o stworzenie nowego, surowszego modelu karania, lecz o dopasowanie obowiązujących przepisów do standardu wynikającego z CPC i innych ostatnio wdrażanych aktów prawa konsumenckiego.

Odszkodowanie a podatek w proponowanych regulacjach

Ostatni element proponowanych zmian obejmuje środki mające realnie zrekompensować konsumentom skutki bezprawnych praktyk. Rozporządzenie CPC wymaga, aby właściwe organy mogły uzyskiwać od przedsiębiorców zobowiązania w zakresie odpowiednich środków zaradczych dla konsumentów dotkniętych naruszeniem (art. 9 ust. 4 lit. c rozporządzenia CPC).

Prezes UOKiK już obecnie może, w decyzjach dotyczących praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów albo niedozwolonych postanowień wzorców umów, określać środki usunięcia skutków naruszenia albo przyjmować zobowiązania przedsiębiorcy. W praktyce mogą to być na przykład zwroty określonych kwot pieniężnych albo inne świadczenia na rzecz konsumentów, których sytuacja pogorszyła się wskutek bezprawnej praktyki przedsiębiorcy.

Zgodnie z przyjmowaną przez organy podatkowe interpretacją niektóre środki kompensacyjne wypłacane na podstawie decyzji Prezesa UOKiK mogą być traktowane jako przychód z innych źródeł. W konsekwencji przedsiębiorca musiałby wystawić konsumentowi PIT-11, a konsument rozliczyć i zapłacić podatek od świadczenia, które z założenia ma wyrównywać stratę wywołaną bezprawną praktyką. Projektodawca uznaje, że taki skutek osłabia kompensacyjny charakter tych środków, dlatego proponuje doprecyzowanie ustawy o PIT i objęcie takich świadczeń zwolnieniem podatkowym.

Podsumowanie

Rozporządzenie CPC ma wzmocnić egzekwowanie prawa konsumenckiego w sprawach, które coraz częściej mają charakter transgraniczny i cyfrowy. Projekt UC142 nie tworzy od podstaw nowego systemu ochrony konsumentów, lecz uzupełnia kompetencje Prezesa UOKiK o instrumenty wymagane przez unijny standard: pełniejsze zakupy kontrolne, także pod ukrytą tożsamością, środki dotyczące interfejsów internetowych oraz możliwość stosowania przeszukania w postępowaniach konsumenckich. Dla przedsiębiorców oznacza to, że zgodność z prawem będzie oceniana nie tylko na podstawie regulaminów i deklaracji, ale także przez pryzmat rzeczywistego sposobu sprzedaży, komunikacji z konsumentem i funkcjonowania kanałów online.

Agata Grobel

adwokat, głównym obszarem działalności Autorki jest wspieranie przedsiębiorstw z sektora MŚP w zakresie postępowań administracyjnych i cywilnych

Więcej podobnych treści znajdziesz w Strefie Wiedzy Enterprise Europe Network