28 czerwca 2019

Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych za czyny zabronione. Projekt nowej ustawy

Udostępnij

Od kilku miesięcy środowisko przedsiębiorców uważnie przygląda się postępom prac nad projektem ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (dalej: „Projekt”). Czy nowe zasady odpowiedzialności zaproponowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości – projektodawcę – wpłyną korzystnie na efektywność karania podmiotów zbiorowych?

Dlaczego nowa ustawa?

Obecnie w polskim porządku prawnym obowiązuje ustawa z 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary[1], która w sposób kompleksowy reguluje tę materię. Dlaczego zatem projektodawca zdecydował się na zaproponowanie uchylenia obowiązującej ustawy i wprowadzenie nowej?

W uzasadnieniu do Projektu wskazano, że głównym motywem wprowadzenia nowych przepisów jest niska efektywność obecnie obowiązującej legislacji w tym zakresie. Jako przykład wskazano małą liczbę spraw sądowych wszczętych na podstawie obowiązującej ustawy. Według danych Ministerstwa Sprawiedliwości w 2017 r. do sądów wpłynęło 14 tego typu spraw, w 2016 r. – 25, w 2015 r. – 13, 2014 r. – 31 a w 2013 r. – 26[2]. Nie mniej znamienny jest fakt, że kary orzekane w przedmiotowych postępowaniach są stosunkowo niskie – najwyższa dotąd orzeczona kara pieniężna opiewała na kwotę zaledwie 12 000 zł, przy czym ustawa przewiduje kary w granicach od 1 000 zł do nawet 5 000 000 zł[3].

W ocenie projektodawcy dotychczas przyjęty model odpowiedzialności podmiotów zbiorowych nie sprawdził się, co powoduje, że należy przyjąć nowe zasady.

Wprowadzenie Projektu ma na celu również wypełnienie przez Polskę zobowiązań międzynarodowych wynikających z prawnie wiążących dokumentów przyjętych przez Unię Europejską, Radę Europy czy OECD[4]. Chodzi m.in. o dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2017/1371/UE z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii[5], z której wynika obowiązek implementacji sankcji wobec osób prawnych w przypadku działania na szkodę finansów UE np. poprzez niewłaściwe wydatkowanie środków uzyskanych z budżetu UE. Motorem zmian są również rekomendacje Grupy Roboczej OECD ds. Przekupstwa w Międzynarodowych Transakcjach Handlowych wyrażane w kolejnych przeglądach procesu implementacji Konwencji o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych z dnia 17 grudnia 1997 r. [6]

Główne założenia nowej ustawy

Powyżej wskazane motywy były podstawą do zaproponowania nowej ustawy. Rozwiązania legislacyjne, które mają stanowić trzon nowego prawa, to:

poszerzenie podstaw odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, tzn. objęcie zakresem odpowiedzialności zachowań uznanych za czyny własne podmiotów zbiorowych;
wprowadzenie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego za wszystkie czyny zabronione pod groźbą kary jako przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, z wyłączeniem przestępstw prywatnoskargowych;
rezygnacja z wymogu uprzedniego uzyskania prejudykatu, czyli wyroku skazującego osobę fizyczną;
lepsza ochrona tzw. sygnalistów, czyli osób zgłaszających informacje o nieprawidłowościach w podmiocie zbiorowym.

Czym jest podmiot zbiorowy?

Kluczowym dla analizy Projektu jest przedstawienie definicji podmiotu zbiorowego. Zgodnie z art. 2 pkt 1) proponowanej ustawy będzie nim:

osoba prawna;
jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, której odrębne przepisy przyznają zdolność prawną, w tym również spółka handlowa z udziałem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub związku takich jednostek;
spółka kapitałowa w organizacji;
podmiot w stanie likwidacji;
przedsiębiorca niebędący osobą fizyczną[7].

Projekt będzie miał również zastosowanie do podmiotu zbiorowego, który ma siedzibę za granicą, jeżeli czyn zabroniony został popełniony na terytorium RP lub w Polsce wystąpił jego skutek, ale także wtedy, gdy czyn był skierowany przeciwko interesom obywatela RP, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Spod działania ustawy ma być wyłączony Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki.

Nowa definicja czynu zabronionego

W Projekcie odchodzi się od przyjętego dotychczas modelu wskazania katalogu przestępstw penalizowanych na podstawie ustawy – dotychczas katalog przestępstw był określony w art. 16 – na rzecz przedstawienia nowej definicji czynu zabronionego. Zgodnie z jej treścią będzie to czyn zabroniony przez ustawę pod groźbą kary jako przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub jako przestępstwo skarbowe. Spod działania ustawy mają być wyłączone czyny popełnione poprzez opublikowanie materiału prasowego oraz inne naruszenia prawa, które są związane z przekazywaniem myśli ludzkiej, do których to czynów stosuje się przepisy o odpowiedzialności prawnej i postępowaniu w sprawach prasowych określonych w ustawie Prawo prasowe[8]. Czyny zabronione stanowiące wykroczenia nie będą podlegały działaniu ustawy. W ocenie projektodawcy, takie ukształtowanie definicji czynu zabronionego ma pozwolić na przyjęcie zasady odpowiedzialności podmiotów zbiorowych jedynie za czyny o najdonioślejszych negatywnych skutkach.

Podstawy odpowiedzialności

Projekt wyodrębnia dwa rodzaje odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Są to:

odpowiedzialność za czyny zabronione (rozdział 2 Projektu):
1. odpowiedzialność za czyny własne podmiotu zbiorowego (art. 5 Projektu);
2. odpowiedzialność za czyny popełnione przez pracowników albo inne osoby realizujące zadania na rzecz tego podmiotu w ramach powierzonych im kompetencji (art. 6 Projektu);
odpowiedzialność odszkodowawcza i finansowa (rozdział 3 Projektu).

Odpowiedzialność za czyny własne podmiotu zbiorowego opiera się na zasadzie odpowiedzialności bezpośredniej tego podmiotu. Zachodzi ona w przypadku działania lub zaniechania organu albo umyślnego działania lub zaniechania członka organu tego podmiotu. Dotyczy to również pełnomocników, prokurentów i innych osób związanych z podmiotem, np. pracowników. Powyższe stanowi zupełne novum, gdyż, jak już zostało wspomniane, dotychczas podmiot zbiorowy mógł zostać pociągnięty do odpowiedzialności dopiero po uzyskaniu orzeczenia skazującego osobę fizyczną.

Wprowadza się również pojęcie tzw. winy anonimowej. Oznacza to, że podmiot zbiorowy odpowie za czyn zabroniony nawet w sytuacji, w której nie będzie możliwe ustalenie, kto rzeczywiście był sprawcą czynu zabronionego. Do przedstawienia zarzutów podmiotowi zbiorowemu będzie więc wystarczyło wykazanie uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego oraz istnienie interesu społecznego w ściganiu tego przestępstwa.

Projekt wprowadza również odpowiedzialność podmiotu zbiorowego za czyny zabronione, z których podmiot ten uzyskał chociażby pośrednio korzyść, a które to czyny zostały popełnione przez podwykonawców podmiotu zbiorowego czy pracowników wykonujących umowę zawartą z podmiotem. Przesłanką tej odpowiedzialności jest brak zachowania należytej ostrożności przez osoby związane z podmiotem, czyli pracowników lub osoby uprawnione do reprezentacji podmiotu. Należy również wskazać, że Projekt przewiduje odpowiedzialność podmiotu zbiorowego na zasadzie winy w nadzorze, organizacji i winy w wyborze.

W ramach odpowiedzialności finansowej i odszkodowawczej przewiduje się, że jeżeli podmiot zbiorowy nie ponosi odpowiedzialności za popełnienie czynu zabronionego, ale korzyść majątkowa uzyskana z tego czynu chociażby pośrednio przekroczy kwotę 500 000 zł, sąd może w takim wypadku orzec przepadek składników majątku lub praw majątkowych w całości lub w części. Może to nastąpić, jeżeli zostanie wykazane, że podmiot w całości albo w znacznej chociaż części służył do popełnienia czynu zabronionego lub ukrycia korzyści z niego. Przewidziano również możliwość orzeczenia zwrotu uzyskanej korzyści przez podmiot w całości lub części Skarbowi Państwa, pokrzywdzonemu lub innej uprawnionej osobie, gdy zostanie wykazane, że członek organu podmiotu, pracownik i inne osoby określone w ustawie miały wiedzę o popełnieniu czynu zabronionego lub mogły z łatwością się o tym dowiedzieć. Wprowadza się więc możliwość orzeczenia przepadku lub zwrotu uzyskanej korzyści od podmiotu zbiorowego, gdy został on jedynie wykorzystany do popełnienia czynu zabronionego i uzyskał nawet pośrednio korzyść majątkową, ale czynu nie popełnił.

Poniesienie odpowiedzialności na podstawie Projektu nie będzie wyłączało odpowiedzialności cywilnej za szkodę, jak również odpowiedzialności administracyjnej czy odpowiedzialności indywidualnej sprawcy czynu zabronionego.

Lepsza ochrona sygnalistów

Sygnaliści (z ang. whistleblowers) to osoby, które zgłaszają nieprawidłowości w funkcjonowaniu podmiotu zbiorowego. W praktyce osoby takie mogą doświadczać różnego rodzaju represji związanych ze zwróceniem przez nie uwagi na nieprawidłowości występujące w danym podmiocie zbiorowym. W ocenie projektodawcy obowiązujące przepisy, a w szczególności uregulowania zawarte w Kodeksie Pracy[9] nie pozwalają na skuteczną ochronę tej kategorii osób przed represjami, którym mogą podlegać w miejscu pracy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Projekt przewiduje, że organy podmiotu zbiorowego, a w szczególności organ odpowiedzialny za nadzór nad przestrzeganiem zasad oraz przepisów regulujących działalność podmiotu, powinny dążyć do zapewnienia sygnaliście ochrony przed działaniami o charakterze represyjnym, dyskryminacją i innymi niepożądanymi zachowaniami w stosunku do niego. Warto wiedzieć, że w przypadku, w którym odpowiedni organ podmiotu zbiorowego nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego po powzięciu informacji od osoby zgłaszającej nieprawidłowości lub nie usunie tych nieprawidłowości stwierdzonych postępowaniem wyjaśniającym, to w takim wypadku górna granica kary pieniężnej zwiększy się dwukrotnie, tj. do 60 000 000 zł.

Powyższe zobowiązuje więc podmioty do przeprowadzania postępowań wyjaśniających w przypadku przekazania im informacji o możliwości wystąpienia nieprawidłowości w podmiocie zbiorowym. Dodatkowo Projekt przewiduje, że w przypadkach, w których sygnalista utraci pracę z powodu dokonanego zgłoszenia, sąd może na wniosek tej osoby orzec o przywróceniu jej do pracy lub zasądzić odpowiednie odszkodowanie. Może to nastąpić, gdy informacje przekazane przez sygnalistę były zasadne oraz mogły doprowadzić do zapobiegnięcia popełnienia czynu zabronionego przez podmiot zbiorowy lub szybszego wykrycia tego typu czynu. Przywrócenie do pracy i odszkodowanie co do zasady nie będzie przysługiwać osobie, która była sprawcą zabronionego czynu, z wyłączeniem sytuacji, w której osoba ta ujawniła podmiotowi zbiorowemu i organom ścigania wszystkie istotne okoliczności popełnienia czynu. Odszkodowanie orzekane będzie zgodnie z przepisami Kodeksu Pracy, a w uzasadnionych wypadkach będzie mogło zostać wypłacone za cały okres pozostawania bez pracy przez sygnalistę.

Rozszerzenie i zmiana katalogu kar

Przewidziane w projekcie ustawy rodzaje kar i ich wysokość stanowią zdecydowane zaostrzenie obecnej regulacji w tej materii. Zgodnie z projektowanym art. 15 Projektu, wobec podmiotu zbiorowego będzie można orzec karę pieniężną lub nawet rozwiązać podmiot zbiorowy, podczas gdy obecnie przepisy przewidują tylko sankcję w postaci kary pieniężnej. Zmianie uległa również wysokość i sposób liczenia kar pieniężnych. Obecnie kara pieniężna wynosi od 1 000 zł do 5 000 000 zł i nie może być ona wyższa niż 3% przychodu osiągniętego w roku obrotowym, w którym popełniono czyn zabroniony będący podstawą odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. Kary pieniężne określone w Projekcie będą wynosić od 30 000 zł do 30 000 000 zł, a w określonych przypadkach w Projekcie górna granica będzie mogła zostać podniesiona dwukrotnie do 60 000 000 zł. Zgodnie ze zdaniem projektodawcy za przyjęciem tak restrykcyjnych rozwiązań stoi dotychczasowa nieskuteczność wymierzanych kar oraz zalecenia wspomnianej już Grupy Roboczej OECD. Dochodziło bowiem do sytuacji, w których podmioty nie wykazujące dochodów lub wykazujące je na niskim poziomie nie podlegały karze pieniężnej, wobec czego zdecydowano się na uniezależnienie wysokości kary od przychodu podmiotu zbiorowego.

Zupełnie nowym rozwiązaniem legislacyjnym, o którym wcześniej wspomniano, jest możliwość orzeczenia kary rozwiązania podmiotu zbiorowego. Sankcja ta będzie stanowiła środek ostateczny, gdyż do jej orzeczenia będzie potrzebne spełnienie kilku warunków. Z jednej strony może to być zagrożenie karą pozbawienia wolności nie niższą niż 5 lat i jednoczesne zagrożenie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego w przypadku dalszego istnienia podmiotu. Oprócz powyższego przesłanką do orzeczenia rozwiązania podmiotu może być też wcześniejsze orzeczenie kary pieniężnej i stan, w którym orzeczenie innej kary nie będzie wystarczające do osiągnięcia jej celów.

Oprócz zmiany katalogu kar, w Projekcie zamierza się wprowadzić również kilka nowych środków:

zakaz prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju;
zakaz korzystania z pomocy organizacji międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem;
obowiązek zwrotu na rzecz skarbu Państwa równowartości wsparcia finansowego środkami publicznymi, otrzymanego od chwili popełnienia czynu zabronionego do chwili wydania orzeczenia w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego;
stałe albo czasowe zamknięcie oddziału podmiotu zbiorowego.

Należy zauważyć, że proponowane rozszerzenie katalogu kar i środków ma skutecznie zniechęcać podmioty zbiorowe do podejmowania działań niezgodnych z prawem z uwagi na fakt, że sankcje te mogą być bardzo dotkliwe i mogą doprowadzić nawet do rozwiązania podmiotu zbiorowego. Dodatkowo, Projekt ma wprowadzić zmianę w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym[10], zgodnie z którą kary, środki, środki zapobiegawcze oraz informacja o ustanowieniu zarządu przymusowego będą podlegały wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego.

Przebieg postępowania

Ogólną zasadą postępowania opartego na przepisach Projektu ma być prowadzenie go w przypadku zajścia uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego i istnienie interesu społecznego. Podkreślenia wymaga fakt, że ciężar dowodu, iż nie doszło do naruszenia przepisów ustawy i wszystkie procedury w podmiocie zbiorowym działały prawidłowo, będzie ciążył na podmiocie zbiorowym. Przy ocenie występowania interesu społecznego pod uwagę bierze się takie czynniki jak:

stopień szkodliwości czynu,
wysokość osiągniętych korzyści przez podmiot,
rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia,
konieczność rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Co istotne, stwierdzenia istnienia interesu społecznego będzie dokonywał wyłącznie prokurator, co wiąże się z przyznaniem dużej władzy dyskrecjonalnej w tym zakresie. Postępowanie prowadzone ma być na wniosek lub z urzędu. Dodatkowo przewiduje się, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności podmiotu zbiorowego będzie mogło toczyć się odrębnie lub łącznie z postępowaniem karnym przeciwko sprawcy czynu zabronionego z rozdziału 2 Projektu.

Po przedstawieniu zarzutów prokurator będzie mógł również umorzyć postępowanie lub złożyć wniosek retrybucyjny do sądu o zwrot przez podmiot uzyskanej korzyści – podmiot będzie obowiązany informować organ prowadzący postępowanie o podjętych czynnościach związanych z organizacją podmiotu takich jak m. in. zmiana statutu, obniżenie kapitału zakładowego, na co najmniej 14 dni przed ich dokonaniem pod rygorem nieważności, co spowoduje, że podmiot będzie miał ograniczone możliwości działania.

W trakcie postępowania w celu zabezpieczenia prawidłowego jego przebiegu i zapobiegnięciu popełnienia nowych przestępstw lub w celu zabezpieczenia wykonania kar sąd będzie mógł zastosować wobec podmiotu zarząd przymusowy. Z kolei prokurator w przypadku istnienia dużego prawdopodobieństwa wyczerpania przez podmiot znamion czynu zabronionego, zagrożenia spowodowania popełnienia kolejnego czynu zabronionego lub utrudniania prowadzenia postępowania będzie mógł zastosować jeden ze środków zapobiegawczych, do których zalicza się m.in. zakaz promocji i reklamy lub zakaz prowadzenia określonej działalności. Postanowienie prokuratora w tej materii będzie wymagało zatwierdzenia przez sąd. Warto podkreślić, iż w myśl art. 60 Projektu czynności prawne dokonane wbrew orzeczonym środkom zapobiegawczym są nieważne. Postępowanie będzie kończyło się wyrokiem, w którym sąd będzie orzekał uznając podmiot odpowiedzialnym popełnienia czynu zabronionego lub umorzy postępowanie postanowieniem.

Podsumowanie i komentarz

Projekt jest obecnie na etapie prac w Sejmie, jeszcze przed I czytaniem. Jeżeli przepisy zostaną przyjęte w obecnym brzmieniu, podmioty zbiorowe najprawdopodobniej będą musiały niezwłocznie podjąć zdecydowane działania dostosowujące do nowych przepisów, gdyż sankcje uregulowane w Projekcie będą zdecydowanie bardziej dotkliwe niż ma to miejsce obecnie. Wnioskodawca w trakcie prac nad projektem wydłużył okres vacatio legis z 3 do 6 miesięcy, tak aby przedsiębiorcy mieli odpowiedni okres na wdrożenie odpowiednich procedur nadzorczych. Trzeba bowiem pamiętać, że to na podmiocie zbiorowym, w przypadku podjęcia postępowania, będzie ciążyć obowiązek wykazania, że procedury nadzorcze działały prawidłowo i że wykazał się on należytą starannością. Należy zastrzec, że na etapie prac w Sejmie może dojść do ewentualnych zmian w Projekcie. Niemniej jednak warto z uwagą śledzić proces legislacyjny Projektu i przygotować się na jego wprowadzenie, w szczególności podejmując odpowiednie działania w zakresie compliance.

Artykuł powstał pod nadzorem merytorycznym radcy prawnego Łukasza Sieczki – Partnera w Kancelarii RKKW – Kwaśnicki, Wróbel i Partnerzy.

Łukasz Lipski

aplikant radcowski, Kancelaria RKKW – Kwaśnicki, Wróbel i Partnerzy

Artykuł pochodzi z Biuletynu Euro Info 3/2019

[1] Dz.U. z 2019 r., poz. 628.

[2] Projekt ustawy wraz z uzasadnieniem http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/Projekty/8-020-1211-2019/$file/8-020-1211-2019.pdf, dostęp 09.04.2019 r.

[3]https://www.rp.pl/Prawo-karne/301089946-MS-o-ustawie-o-odpowiedzialnosci-podmiotow-zbiorowych-wreszcie-bedzie-bat-na-naciagaczy-i-oszustow.html, dostęp 09.04.2019 r.

[4] Organisation for Economic Co-operation and Development.

[5] Dz. Urz. UE L 198 z 28. 07.2017, str. 29.

[6] Dz.U. z 2001 r. poz. 264; http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Polandphase3reportEN.pdf, str. 47, dostęp 09.04.2019 r.

[7] Definicja przedsiębiorcy w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6.03.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646).

[8] Ustawa z dnia 26.01.1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 1914).