• rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/745 z dnia 5 kwietnia 2017 r. w sprawie wyrobów medycznych, zmiany dyrektywy 2001/83/WE, rozporządzenia (WE) nr 178/2002 i rozporządzenia (WE) nr 1223/2009 oraz uchylenia dyrektyw Rady 90/385/EWG i 93/42/EWG,
• rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/746 z dnia 5 kwietnia 2017 r. w sprawie wyrobów medycznych do diagnostyki in vitro oraz uchylenia dyrektywy 98/79/WE i decyzji Komisji 2010/227/UE¹.

Prace dotyczące tych aktów trwały od wielu lat i były bardzo oczekiwane przez podmioty działające na rynku wyrobów medycznych. Poprzednie regulacje prawne pochodziły z początku lat 90. i nie były dostosowane do współczesnego stanu technologii i zmian, jakie zaszły w tym sektorze w ciągu ostatnich dwudziestu kilku lat. W tym okresie branża znacząco się rozwinęła. Szacuje się, że obecnie zatrudnia ponad 500 000 osób pracujących w ok. 25[nbsp]000 spółek, przynosząc roczną sprzedaż na poziomie ok. 100 mld euro². Na unijnym rynku funkcjonuje ok. pół miliona różnych rodzajów wyrobów medycznych i wyrobów do diagnostyki in vitro³.

Na poziomie europejskim funkcjonowały dotychczas: dyrektywa Rady 93/42/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotycząca wyrobów medycznych, dyrektywa Rady 90/385/EWG oraz dyrektywa 98/79/WE i decyzja Komisji 2010/227/UE, harmonizujące właściwe akty krajowe. Chociaż były w międzyczasie nowelizowane (ostatnio w 2007 r.⁴), to nie odpowiadają na nowe wyzwania rynkowe.

Cele nowych rozporządzeń

Najważniejszymi celami rozporządzeń są zapewnienie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzkiego na wysokim poziomie, sprawne funkcjonowanie rynku europejskiego w obszarze wyrobów medycznych oraz osiąganie rezultatów zgodnych z przeznaczeniem wyrobów poprzez wzmożony nadzór nad nimi. Aby dostosować się do nowych reguł, przedsiębiorstwa medyczne będą musiały m.in.:

• przygotować nowe etykiety, instrukcje obsługi i więcej publicznie udostępnianych danych produktowych;
• przeanalizować portfolio produktowe, np. pod kątem zmian w regułach klasyfikacyjnych;
• dostarczyć o wiele więcej dowodów klinicznych na skuteczność wyrobów, zarówno aby móc wprowadzić je na rynek, jak również, w niektórych przypadkach, aby utrzymać je w sprzedaży;
• upewnić się, że współpracujące z producentem jednostki notyfikowane mogą uczestniczyć w procesie oceny zgodności według nowych reguł;
• zaktualizować istniejące kontrakty dystrybutorskie;
• wdrożyć nowe mechanizmy kontroli produktów po ich sprzedaży.

Nowych obowiązków i zmian w dotychczas obowiązujących zasadach jest tak dużo, że przedsiębiorstwa powinny przeprowadzić kompleksowy audyt, aby upewnić się, że spełniają nowe wymogi, oraz ocenić wpływ regulacji na marże i ceny oferowanych produktów. Powinny także przygotować się na zdecydowanie wyższe koszty wprowadzenia produktów na rynek oraz nadzoru nad nimi po sprzedaży. Być może w niektórych przypadkach konieczne będzie ograniczenie oferty produktowej.

Ocena kliniczna wyrobów

Nowe akty prawne kładą duży nacisk na to, aby pozytywny dla pacjenta skutek stosowania wyrobów był dobrze zbadany i udokumentowany. Rozporządzenia zawężają i precyzują kwestie oceny klinicznej wyrobów. Przykładowo, wprowadzono istotne obostrzenia dotyczące „ścieżki”^5[nbsp]powoływania się na literaturę – sformułowano bardziej ograniczoną definicję „równoważności”; producenci będą musieli także udowodnić, że mają dostęp do danych, na podstawie których twierdzą, że określony produkt jest równoważny. Dla wyrobów klasy III⁶[nbsp]oraz przeznaczonych do implantacji wytwórcy mogą posłużyć się danymi innego producenta, jeśli mają podpisaną umowę umożliwiającą pełny i stały dostęp do danych.

Zmieniają się niektóre reguły klasyfikacyjne, w związku z czym pewne wyroby mogą trafić do wyższej klasy ryzyka niż dotychczas. Przykładem jest dodanie nowej podreguły 10a, zgodnie z którą oprogramowanie, które dostarcza informacji używanych w podejmowaniu decyzji w celach diagnostycznych lub terapeutycznych, mogących bezpośrednio lub pośrednio skutkować śmiercią lub nieodwracalnym pogorszeniem stanu zdrowia, znajdzie się w III klasie ryzyka. Zmiany klasyfikujące wyroby do klasy III objęły reguły 3, 8, 9, 10, 19 oraz 21.

Rozporządzenia biorą pod uwagę nowości technologiczne i wprowadzają ujednolicone zasady m.in. dla kombinacji wyrobów i leków, produktów z zakresu inżynierii tkankowej, nanowyrobów czy oprogramowania medycznego. Przykładowo, stworzono nową, precyzyjną regułę klasyfikacyjną dla wyrobów zawierających lub składających się z nanomateriałów. Ustawodawcy unijni uznali, że niektóre z takich produktów niosą dla pacjenta najwyższe ryzyko (klasy III) i w związku z tym będą musiały przejść najostrzejszą formę oceny zgodności przed wprowadzeniem ich na rynek.

Co istotne, omawiane regulacje obejmują nowe, nieujęte poprzednio produkty niemające stricte medycznego zastosowania, a służące poprawie estetyki – np. kolorowe soczewki kontaktowe niekorygujące wady wzroku. Rozporządzenie obejmie również wyroby o przeznaczeniu nieuznawanym wcześniej za medyczne, np. służące do czyszczenia czy sterylizacji innych wyrobów. Poszerzono definicję wyposażenia (akcesorium) wyrobu medycznego.

Nadzór nad wyrobem po wprowadzeniu na rynek

Jak wcześniej wspomniano, jednym z najważniejszych celów nowych rozporządzeń jest stworzenie narzędzi ściślejszego nadzoru nad wyrobami medycznymi, szczególnie po ich wprowadzeniu na rynek. Aby to umożliwić, na poziomie unijnym zostanie wprowadzony mechanizm identyfikacji wyrobów w całym łańcuchu dostaw. Producenci i importerzy będą musieli nadawać swoim produktom niepowtarzalne kody identyfikacyjne (ang. Unique Device Identification, tzw. UDI). System identyfikacyjny ma zostać zharmonizowany nie tylko na terenie Europy, ale również z regulacjami innych państw (m.in. USA, Australii, Brazylii, Chin, Japonii i Rosji). Zarówno podmioty (producenci i importerzy), jak i same wyroby sprzedawane na unijnym rynku będą musiały zostać zarejestrowane w centralnej europejskiej bazie danych (Eudamed), udostępnionej publicznie.

Co bardzo ważne, producenci i importerzy będą musieli w każdej chwili móc zidentyfikować dostawcę i odbiorcę swojego produktu. W wielu wypadkach nowe obowiązki oznaczają konieczność renegocjacji istniejących kontraktów dystrybutorskich. Zmiany dotyczące UDI, a także omówione wyżej modyfikacje w zakresie klasyfikacji będą z kolei oznaczały konieczność aktualizacji etykiet i instrukcji obsługi, co również pociąga za sobą znaczące koszty i problemy logistyczne.

Producenci będą zobowiązani do gromadzenia danych na temat wydajności i działania wyrobu w całym jego cyklu życia. Może się okazać, że istniejące firmowe systemy nadzoru po wprowadzeniu na rynek (ang. Post-Market Surveillance, PMS) będą musiały zostać istotnie zmienione.

System nadzoru ma za zadanie zwiększyć skuteczność procedury zgłaszania incydentów oraz zewnętrznych działań korygujących w zakresie bezpieczeństwa, a także ułatwić monitorowanie incydentów oraz działań korygujących przez właściwe organy regulacyjne. Producenci będą mieć obowiązek zgłaszać przez Eudamed podjęte przez siebie działania mające zapobiec takim incydentom w przyszłości. Ocena incydentów oraz działań korygujących pozostanie w gestii państw członkowskich, jednak portal ma służyć dzieleniu się informacjami, zasobami oraz służyć zachowaniu spójności. W założeniu unijnych ustawodawców mechanizm identyfikacji wyrobów ma również posłużyć do zmniejszenia liczby błędów lekarskich i zwalczania wyrobów sfałszowanych (podrobionych), usprawnić politykę zakupową i politykę unieszkodliwiania odpadów prowadzone przez instytucje zdrowia publicznego i inne podmioty gospodarcze oraz zarządzanie przez nie zapasami.

System będzie miał zastosowanie do wszystkich wyrobów wprowadzanych do obrotu z wyjątkiem wyrobów wykonanych na zamówienie.

Ważne zmiany obejmą odpowiedzialność autoryzowanego przedstawiciela wytwórcy w Unii Europejskiej. Nowe przepisy wprowadzają odpowiedzialność solidarną tych podmiotów z producentem za wadliwość sprzętów. W tym miejscu należy zaznaczyć, że autoryzowani przedstawiciele nie mają uprawnień kontrolnych w stosunku do parametrów wyrobów, które mogą wywoływać wadliwość. Z tego powodu możliwe jest, że ta część przepisów zostanie zaskarżona na drodze sądowej.

Pacjenci uzyskają łatwiejszy dostęp do najważniejszych informacji o wyrobach. Obowiązkowe będzie m.in. tworzenie tzw. kart implantów. Zmienia się także zakres informacji, które należy podawać na etykietach lub instrukcjach obsługi urządzeń. Przykładowo, jeśli produkt nie ma daty przydatności do użytku, obowiązuje podanie daty jego wytworzenia. Łatwiej będzie również zidentyfikować wyrób w bazie Eudamed poprzez wspomniany wyżej kod UDI.

Przepisy dotyczące jednostek notyfikowanych

Wyroby medyczne mogą spełniać definicję produktów niebezpiecznych Kodeksu cywilnego, poza tym z uwagi na bezpośrednie oddziaływanie na pacjenta muszą spełniać rygorystyczne normy bezpieczeństwa. Z tego powodu od wielu lat funkcjonuje system dokonywania oceny tych produktów pod kątem zgodności z obowiązującymi normami. W zależności od klasy wyrobu tej oceny dokonuje sam producent lub może w niej uczestniczyć tzw. jednostka notyfikowana będąca laboratorium, krajowym organem normalizacyjnym lub podobnym podmiotem dokonującym oceny zgodności.

W Polsce obowiązuje ustawa o wyrobach medycznych z dnia 20 maja 2010 r.⁷ Zgodnie z jej art. 33 jednostka ubiegająca się o notyfikację w zakresie wyrobów jest obowiązana uzyskać autoryzację ministra właściwego ds. zdrowia. Ten minister wraz z Prezesem Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych sprawuje nadzór nad ww. jednostkami.

Dotychczas wymagania w zakresie kontroli przez jednostki notyfikowane były różne w poszczególnych krajach członkowskich, a nadzór był często niesatysfakcjonujący. Zdarzały się przypadki, kiedy wytwórca, który nie przeszedł oceny zgodności u jednej jednostki notyfikowanej, zwracał się z tym samym stanem faktycznym do innego podmiotu, tym razem uzyskując pozytywną ocenę. Nowe rozporządzenia mają ukrócić tę praktykę, z jednej strony poprzez wyśrubowanie wymagań dotyczących jednostek notyfikowanych, z drugiej zaś ‒ powierzenie im nowych uprawnień, które są jednolite we wszystkich krajach UE.

Jedną ze zmian jest nowy, rozszerzony sposób oceny jednostek notyfikowanych. Będą one nadal wyznaczane i monitorowane przez państwa członkowskie. Jednakże decyzje o wyznaczeniu będą oceniane wspólnie przez ekspertów z państwa autoryzującego jednostkę, z innych państw członkowskich i z Komisji Europejskiej.

Omawiane podmioty będą odpowiedzialne za wyrób w większym zakresie niż dotychczas: będą musiały poświadczać pewne cechy wyrobów średniego i wysokiego ryzyka, zanim trafią one do obrotu, a także kontrolować ich późniejsze bezpieczeństwo i skuteczność.

Odnośnie do udzielenia nowych uprawnień dla jednostek notyfikowanych na poziomie prawa europejskiego, będą one mogły dokonywać niezapowiedzianych kontroli w miejscu wytwarzania wyrobu oraz poddawać te produkty badaniom fizycznym i laboratoryjnym. Dodatkowo warunki przeprowadzania kontroli wykonywanych przez jednostki notyfikowane zostaną zaostrzone na poziomie UE i mają zagwarantować równe warunki konkurencji.

Utworzenie grupy koordynacyjnej ds. wyrobów medycznych

Bezpieczeństwo wyrobów jest głównym celem nowych rozporządzeń. Kolejna nowa propozycja w tym zakresie to utworzenie europejskiej grupy koordynacyjnej ds. wyrobów medycznych (ang. Medical Device Coordination Group, MDCG), w której skład weszli przedstawiciele państw członkowskich. Grupa ta miałaby m.in. weryfikować oceny wyrobów wysokiego ryzyka dokonywane przez jednostki notyfikowane przed wprowadzeniem wyrobów do obrotu. W tym celu zostaną utworzone panele ekspertów oraz laboratoria eksperckie, które będą opracowywać opinie dotyczące sprawozdań z analizy oceny klinicznej jednostek notyfikowanych.

Grupa będzie także doradzać Komisji Europejskiej oraz wspierać państwa członkowskie we wdrażaniu rozporządzeń.

Warto zauważyć, że wcześniej wyroby nie były w ogóle oceniane przez publiczny organ regulacyjny przed wprowadzeniem na rynek – dla produktów o niższym ryzyku wystarczała samocertyfikacja (ang. self-certification), dla wyrobów średniego i wysokiego ryzyka wiążącą decyzję wydawała jednostka notyfikowana. Według nowych aktów prawnych w odniesieniu do niektórych wyrobów wysokiego ryzyka jednostki notyfikowane będą musiały zasięgnąć opinii wyżej opisanego panelu eksperckiego. Będzie mógł on ocenić wyrób naukowo na podstawie danych klinicznych obligatoryjnie dostarczonych przez wytwórcę. Co prawda jednostka notyfikowana nie będzie związana tą opinią, jednak w przypadku niedostosowania się do niej będzie musiała przygotować pisemne uzasadnienie. Zarówno opinia panelu eksperckiego, jak i końcowa decyzja jednostki notyfikowanej będą publicznie dostępne poprzez bazę Eudamed.

Nowy podział wyrobów do diagnostyki in vitro

Dokonano podziału wyrobów medycznych do diagnostyki in vitro na cztery kategorie ryzyka od A do D – tak jak wcześniej podzielono na odpowiednie klasy inne wyroby medyczne. Od kategorii ryzyka wyrobu zależą m.in. obowiązki producenta, wymogi co do badań i dowodów klinicznych, procedura wprowadzenia do obrotu oraz wymogi co do nadzoru na rynku ze strony organów krajowych.

Pozostałe wybrane zmiany

Jednym z nowych obowiązków dla przedsiębiorców działających w branży będzie wyznaczenie odpowiednio wykwalifikowanej osoby do nadzorowania zgodności wyrobów z obowiązującymi normami, w tym m.in. sporządzenia i bieżącej aktualizacji dokumentacji technicznej i deklaracji zgodności UE, przestrzegania obowiązków w zakresie nadzoru po wprowadzeniu do obrotu czy spełnienia obowiązków w zakresie zgłaszania. Obowiązek nie dotyczy mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw, jednak muszą one w sposób stały i ciągły mieć możliwość skorzystania z usług takiej osoby.

Zmieniono także przepisy dotyczące regeneracji niektórych wyrobów jednorazowego użytku, o ile spełnią one wymogi dotyczące nowych wyrobów. Między innymi podmiot dokonujący regeneracji wyrobu jednorazowego użytku powinien zostać uznany za wytwórcę ww. wyrobu i przyjąć wszystkie obowiązki spoczywające na wytwórcach; wyrób poddany regeneracji musi zapewniać poziom bezpieczeństwa i działania równoważny poziomowi pierwotnego wyrobu jednorazowego użytku. Należy zauważyć, że regeneracja i dalsze używanie wyrobów jednorazowego użytku nadal mogą mieć miejsce wyłącznie w przypadku, jeśli jest to dopuszczalne na gruncie prawa krajowego. Rozporządzenie określa jedynie minimalne wymogi w tym zakresie; państwa członkowskie będą mogły je albo zaostrzyć, albo wyłączyć zupełnie możliwość regeneracji niektórych wyrobów jednorazowego użytku.

Ocena skutków regulacji

Nowe regulacje mają wzmocnić bezpieczeństwo pacjentów przede wszystkim przez większy nadzór nad produktem. Do zmiany prawa zainspirowały ustawodawców liczne przypadki nieprawidłowości. Wydaje się, że wiele z nich uda się wyeliminować. Konsumenci będą mieć więcej informacji o produkcie, publiczne organy regulacyjne uzyskają lepszy wgląd w proces oceny zgodności, a produkt w razie problemów będzie można łatwiej zidentyfikować.

Nowe akty prawne są dosyć wszechstronne, ale nie zawierają odpowiednich zasad dotyczących pewnych istotnych nowości na rynku. Przykładowo, próżno szukać jakichkolwiek regulacji dotyczących wyrobów wykonanych na zamówienie dla indywidualnych pacjentów metodą druku 3D. Z przepisów rozporządzeń nie wynika zatem, jakim regulacjom będzie podlegał wyrób wydrukowany samodzielnie przez pacjenta w domu, kto w takim wypadku będzie uznawany za producenta – konsument fizycznie produkujący wyrób czy osoba, która wykonała projekt wydruku, a także w jaki sposób nadzorować funkcjonowanie takiego produktu na rynku?

Rozporządzenia pomijają też istotną część rynku łączącą fizyczny wyrób z mniej sformalizowanymi rozwiązaniami IT – np. aplikacjami mobilnymi. Jak zapewnić kompatybilność, bezpieczeństwo, standardy w sytuacji korzystania z przenikających się interfejsów? Kto wówczas ponosi odpowiedzialność za produkt?

Implikacje dla biznesu będą znaczące. Przede wszystkim z uwagi na wiele nowych obowiązków zarówno przed wprowadzeniem produktu na rynek, jak i po jego sprzedaży producenci i dystrybutorzy muszą liczyć się ze zwiększonymi kosztami. Z uwagi na zmienione, zaostrzone reguły klasyfikacyjne producenci będą musieli dokonać przeglądu swojego portfolio produktowego. Może się okazać, że część sprzętu znajdzie się w najwyższej, III klasie ryzyka, co łączy się z wieloma obowiązkami. Być może po analizie kosztowej podjęte zostaną decyzje o wycofaniu części oferty z rynku europejskiego.

Dostosowanie procesów R[&]D i nadzoru nad wyrobem nie będzie bezproblemowym zadaniem. Wydaje się, że w zależności od portfolio produktowego danej firmy najkosztowniejsze zmiany dotyczą konieczności przedstawienia większej liczby dowodów klinicznych, aby wyrób mógł przejść procedurę oceny zgodności. Wymóg będzie rozciągał się na niektóre wyroby pozostające aktualnie w użyciu. W konsekwencji dla części produktów, np. przeznaczonych do implantacji, konieczne mogą być nawet nowe badania kliniczne. Dla nowych, właśnie opracowywanych wyrobów, nowe regulacje oznaczać mogą odsunięcie wprowadzenia na rynek o kilka czy kilkanaście miesięcy. Należy równocześnie zaznaczyć, że do tej pory wiele produktów było oferowanych bez konieczności przedstawienia szczegółowych danych klinicznych w zakresie ich bezpieczeństwa i efektywności.

Zmieni się natura kontaktów producentów i jednostek notyfikowanych: będą one częstsze i intensywniejsze. Współudział jednostek notyfikowanych przy ocenie zgodności produktów medycznych będzie szerszy, szczególnie w zakresie wyrobów do diagnostyki in vitro. W związku z tym oczekuje się zwiększenia kosztów pracy tych podmiotów.

Więcej obowiązków może oznaczać, że szczególnie przez kilka pierwszych lat mogą występować przestoje związane z nagromadzeniem pracy. Jednostek notyfikowanych w zakresie wyrobów medycznych nie ma przecież dużo – np. w Polsce są to obecnie jedynie trzy firmy, tj. Polskie Centrum Badań i Certyfikacji SA w Warszawie, DQS Polska sp. z o.o. w Warszawie oraz TÜV NORD Polska sp. z o.o. w Katowicach.

Przez wiele lat rynki państw Unii Europejskiej były zwykle pierwszymi, na które wprowadzano nowe produkty. Działo się tak m.in. dlatego, że np. zbieranie dossier potrzebnego do uzyskania zgody FDA (ang. Food and Drug Administration, właściwy organ regulacyjny USA) trwało długo. W Europie zaś producenci uzyskiwali dane kliniczne i przykłady zastosowań in vivo, aby móc wprowadzić do sprzedaży produkt na rynku amerykańskim. W dłuższej perspektywie może się okazać, że Europa nie będzie już dłużej atrakcyjnym pierwszym rynkiem dla wprowadzenia wyrobów z punktu widzenia globalnych korporacji, szczególnie w odniesieniu do wyrobów przeznaczonych do implantacji oraz wyrobów w III klasie ryzyka. Możliwe zatem, że firmy zdecydują się na ograniczenie swojego portfolio.

Istnieją również oczywiste biznesowe plusy rozporządzeń. Będą one bezpośrednio stosowane w każdym państwie unijnym, co oznacza, że w znaczącej części wyeliminowane zostaną dotychczasowe rozbieżności w podejściu poszczególnych krajów. Podobny pozytywny efekt może przynieść powołanie grupy koordynacyjnej ds. wyrobów medycznych oraz paneli eksperckich.

Dalsze kroki legislacyjne

Nowe przepisy o wyrobach medycznych w przeważającej większości weszły w życie 20 dni od ich ogłoszenia, jednak termin ich stosowania został odroczony – przepisy rozporządzenia dotyczącego wyrobów medycznych zaczną obowiązywać 3 lata po publikacji, tj. od dnia 26 maja 2020 r., a o wyrobach do diagnostyki in vitro – 5 lat po publikacji, tj. od dnia 26 maja 2022 r. Nie oznacza to jednak, że proces legislacyjny jest zakończony.

Na poziomie europejskim konieczne będzie wydanie kilkudziesięciu aktów wykonawczych, m.in. w zakresie oceny klinicznej wymogów, zasad nadawania kodów UDI czy procedur oceny zgodności. Te akty będą zapewne konsultowane ze zrzeszeniami i izbami producentów i dystrybutorów wyrobów medycznych – warto aktywnie wziąć udział w konsultacjach.

Na poziomie krajowym również będą konieczne pewne dostosowania, zarówno ustawy o wyrobach medycznych, jak i stosownych aktów niższego rzędu. Co prawda rozporządzenia są stosowalne w całości i bezpośrednio, spora część ich materii pozostaje jednak do uregulowania krajowego, np. kwestia dopuszczalności użycia regenerowanych wyrobów jednorazowego użytku czy funkcjonowania organów krajowych.

dr Karolina Libront

Kancelaria Traple Konarski Podrecki i Wspólnicy