Każdy z inwestorów wie, że planowane przedsięwzięcie musi otrzymać pozwolenie na budowę. Jest to pierwsza decyzja administracyjna, jeśli planujemy inwestycję na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu (o ile takowy istnieje) są pierwszym sitem - nie można zbudować na terenie objętym planem niczego, co byłoby sprzeczne z jego ustaleniami. Jeśli dla terenu przewidzianego pod inwestycje nie ma miejscowego planu zagospodarowania (częsty przypadek w Polsce), to jeszcze przed pozwoleniem na budowę inwestor musi uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Ta ścieżka postępowania administracyjnego jest z reguły inwestorom znana. Wielu z nich nie ma jednak świadomości, że uzyskanie pozwolenia na budowę czasami musi być poprzedzone - przed zdobyciem wymienionych wyżej decyzji budowlanych - uzyskaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. To właśnie ona przesądza, czy z punktu widzenia ochrony środowiska planowane przedsięwzięcie może powstać w danym miejscu i czy proponowana przez inwestora technologia będzie, ze względów środowiskowych, zaakceptowana. Ponadto warunkiem uzyskania tej decyzji może być przeprowadzenie postępowania o ocenie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla niektórych przedsięwzięć inwestycyjnych funkcjonuje w polskim obiegu prawnym od 2005 r., choć pierwsze oceny oddziaływania na środowisko pojawiły się w Polsce już w latach 90. ubiegłego wieku. Obowiązującą obecnie procedurę uzyskania dla przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko opisuje ustawa z 3.10.2008 r. o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: OOŚ)[1]. Oczywiście nie każde zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania takiej decyzji. Wydane z upoważnienia ustawy OOŚ rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9.11.2010 r.[2] precyzuje, jakie przedsięwzięcia muszą przed decyzjami budowlanymi uzyskać decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. W rozporządzeniu tym nowe przedsięwzięcia są podzielone na dwie grupy. Pierwsza to około 60 rodzajów poważnych inwestycji, w przypadku których ustawodawca zawsze wymaga przeprowadzenia pełnozakresowego postępowania o ocenie oddziaływania na środowisko. Natomiast dla następnej grupy ponad 100 przypadków przeprowadzenie postępowania OOŚ w pełnym zakresie nie jest obligatoryjne - po przeglądzie założeń inwestycyjnych (screening) organ administracji może zdecydować o konieczności przeprowadzenia postępowania OOŚ bądź z tego zrezygnować.

Jak już wspomniano, przy przedsięwzięciach z pierwszej grupy - mogących znacząco oddziaływać na środowisko - nie uniknie się przygotowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Można wprawdzie pytać urzędy o zakres tego opracowania, jednak najczęściej jest to strata czasu - urzędy z reguły odpowiadają, że raport należy przygotować w pełnym zakresie, jak to jest zapisane w art. 66 ustawy OOŚ. Obowiązek przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko mniejszych inwestycji (mówi się o nich w § 3 rozporządzenia z 9.11.2010 r. - to przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i to one najczęściej są realizowane przez małych i średnich przedsiębiorców), nakłada uznaniowo urząd. Aby wyjaśnić, czy urzędy będą wymagały pełnej OOŚ (z raportem), inwestor winien najpierw przygotować tzw. kartę informacyjną przedsięwzięcia. Zakres informacji, które powinny się znaleźć w takiej karcie, jest zapisany w art. 3 ust. 1, pkt 5 ustawy OOŚ z 3.10.2008 r.  
         

Przygotowanie karty będącej punktem wyjścia do ostatecznego otrzymania (z procedurą OOŚ bądź bez niej) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi początek postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że karta jest przygotowywana na początku procesu inwestycyjnego, a mimo to do jej sporządzenia potrzeba w miarę szczegółowych założeń inwestycji i opisu technologii, pożądane są również warianty realizacji przedsięwzięcia. Te dane bywają przyczyną niepotrzebnych spięć między ekspertem środowiskowym a inwestorem, który na wstępnym etapie swych działań ma często dość mglistą wizję przyszłego przedsięwzięcia, a wynajęta przez niego do opracowania karty osoba chce ją przygotować tak, jak wymaga tego przepis, i domaga się wielu szczegółów dotyczących przyszłej inwestycji. Dlatego wydaje się, że niezbędne jest jednak przygotowanie - przed rozpoczęciem opracowywania karty - pewnej koncepcji przedsięwzięcia z podstawowymi informacjami technologicznymi, takimi jak: wielkość produkcji, czas pracy, zużycie surowców, stosowana technologia (technologie), założenia co do potrzebnych mediów i oszacowanie zużycia energii, wody itp., a także informacje o wycince drzew na terenie przedsięwzięcia, przemieszczanych w związku z inwestycją masach ziemnych, planowanych w toku budowy rozbiórkach i wyburzeniach. Wyjaśnienia wymaga sprawa wariantowania inwestycji, zapisana w art. 3 ust. 1, pkt 5, lit „d" ustawy OOŚ. Nie musi to być tylko wariantowanie lokalizacyjne, lecz także technologiczne, związane z czasem pracy (zakład czynny w dzień albo całą dobę), ewentualnie z wielkością produkcji.       

Po przygotowaniu karty informacyjnej inwestor składa ją w 3 egzemplarzach wraz z wnioskiem o wydanie przedsięwzięciu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz z trzema mapami ewidencyjnymi terenu inwestycji (w oryginale!), najczęściej w urzędzie gminy (miasta), gdzie zamierza zrealizować inwestycję. W momencie składania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie musi on mieć prawa władania działką na której zamierza zrealizować przedsięwzięcie - to przecież decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma przesądzić, czy ze względów środowiskowych zamiar inwestycyjny będzie można w tym miejscu zrealizować w tej wielkości, z tą technologią i w takim wariancie, jak proponuje inwestor.

Po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach urząd rozsyła kartę do organów współdziałających - najczęściej do powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej oraz do regionalnej dyrekcji ochrony środowiska. Te organy w ciągu 30 dni (termin, niestety, nie zawsze dotrzymywany) dokonują tzw. screeningu przedsięwzięcia, a następnie:

• inspektor sanitarny - wyraża opinię o konieczności bądź braku potrzeby przygotowania dla przedsięwzięcia raportu o oddziaływaniu na środowisko;
• regionalny dyrektor ochrony środowiska - w stosownym postanowieniu zajmuje stanowisko, że dla zamierzenia inwestycyjnego winno się jednak przeprowadzić pełną ocenę oddziaływania na środowisko, a w jej toku przygotować raport o oddziaływaniu na środowisko, bądź uzgadnia sposób realizacji przedsięwzięcia na warunkach wskazanych w karcie informacyjnej, nie wymagając tym samym pełnego postępowania OOŚ.

Jeśli do urzędu gminy spłyną dwie jednakowe opinie - tzn. inspektor sanitarny nie zażąda przeprowadzenia pełnej OOŚ, a RDOŚ uzgodni warunki realizacji inwestycji - to organowi prowadzącemu postępowanie pozostanie jedynie wystawić żądaną przez petenta decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, co kończy trwające w takim przypadku około 2-3 miesięcy postępowanie. Wówczas, na podstawie posiadanej już decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, można starać się o kolejne decyzje budowalne. Ogromnie istotne jest, aby organ prowadzący postępowanie jednoznacznie uzasadnił fakt, że podjął (wspólnie z organami współdziałającymi) decyzję o wydaniu wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez pełnego postępowania OOŚ.

Jeśli opinie organów współdziałających są rozbieżne, to urząd gminy wydaje postanowienie o konieczności przeprowadzenia pełnego postępowania OOŚ i w toku tego postępowania - o konieczności przygotowania dla zamiaru inwestycyjnego raportu o oddziaływaniu na środowisko, już z obligatoryjnym wariantowaniem inwestycji. Przedstawienie tylko wariantu zero (tzn. nic nie będzie budowane) i jednego wariantu inwestycyjnego to wg przepisów ustawy OOŚ za mało. Oczywiście postanowienie urzędu gminy o konieczności przeprowadzenia pełnego postępowania OOŚ z przygotowaniem raportu OOŚ można zaskarżyć (w ciągu 7 dni), jednak z doświadczeń autora wynika, że jest to strata czasu. Urzędy się „usztywniają", szukają potwierdzeń swojego rozstrzygnięcia, a cenny czas inwestora ucieka.

Według obecnego stanu prawnego, opracowanie raportu OOŚ można zlecić dowolnej osobie lub instytucji, bez cenzusów wykształcenia bądź doświadczenia. (Wcześniej, do roku 2000, kierownikami zespołów opracowujących raporty OOŚ musiały być osoby wpisane na stosowne listy biegłych bądź rzeczoznawców Ministra Ochrony Środowiska). Należy jednak starannie wybrać eksperta, gdyż przygotowanie raportu wymaga z reguły zaangażowania kilku różnych specjalistów, zebrania danych z różnych instytucji branżowych, a przede wszystkim doświadczenia i posiadania legalnego specjalistycznego oprogramowania komputerowego do prowadzenia modelowania matematycznego rozprzestrzeniania się w powietrzu zanieczyszczeń i hałasu. Przy sporządzaniu tego opracowania znów niezbędne będzie sięganie do wcześniej przygotowanej przez inwestora koncepcji przedsięwzięcia i współdziałanie z jej twórcą - architektem i jego branżystami. Podczas przygotowywania raportu może się bowiem okazać, że zaproponowane w koncepcji rozwiązania nie spełniają obowiązujących wymogów środowiskowych i należy szybko zaproponować inne, bardziej przyjazne dla środowiska. Dla wielu przedsięwzięć przemysłowych (np. stacji paliw, spalarni odpadów, składowisk odpadów, dróg itp.) istnieją przepisy państwowe dotyczące tzw. warunków technicznych bądź wymogów (np. standardów emisyjnych bądź ściekowych), które przyszła inwestycja musi spełnić i niezbędne jest, aby koncepcja przedsięwzięcia te wymogi uwzględniała. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy przedsiębiorca usiłuje wprowadzić rozwiązania technologiczne pochodzące z kraju spoza UE, w którym równie ostre rygory środowiskowe nie obowiązują. Trzeba też wiedzieć, że częstym błędem inwestorów i współdziałających z nimi projektantów jest ignorowanie pewnych przyszłych oddziaływań środowiskowych przedsięwzięcia - najczęściej emisji hałasu do środowiska i postępowania z deszczówką.

Jak wynika z przepisów, w raporcie OOŚ muszą być także przeanalizowane zagadnienia pozatechniczne, np. wpływ inwestycji na lokalną florę, faunę i inne komponenty środowiska przyrodniczego, oraz możliwość wywołania związanego z inwestycją konfliktu społecznego. Inwestor powinien mieć świadomość, że do zdiagnozowania i opisania w raporcie OOŚ wpływu proponowanych wariantów inwestycji na „rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze" (wymaganego przez art. 66 ust. 1, pkt 7, lit. „a" ustawy OOŚ), niezbędne może się okazać wykonanie na terenie przewidzianym pod inwestycję wyprzedzającej inwentaryzacji przyrodniczej. Tę ostatnią można wykonać w terenie tylko w okresie od lutego do początku sierpnia. Zespół specjalistów do wykonania inwentaryzacji przyrodniczej zazwyczaj musi się składać ze specjalistów od zagadnień bytowania ptaków (ornitolog), roślin (biolog-florysta), płazów i gadów (herpetolog), a niekiedy (np. w przypadku elektrowni wiatrowych) potrzebne będzie także rozpoznanie dotyczące nietoperzy (chiropterolog). Te obserwacje muszą być prowadzone wg określonych zasad (sformułowanych w wytycznych Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska), więc będą trwać kilka miesięcy i sporo kosztować. Autorzy raportu muszą również zdiagnozować możliwość wywołania konfliktu społecznego w związku z inwestycją, co może wymagać spotkań z ludnością, dostarczania informacji przez specjalnie stworzoną na potrzeby inwestycji stronę WWW lub publikacje medialne oraz zbierania napływających do inwestora informacji o ewentualnych protestach.

Raport OOŚ musi się zakończyć jednoznaczną konkluzją wskazującą, który z przedłożonych przez inwestora i analizowanych wariantów inwestycyjnych wywołuje mniejsze oddziaływania środowiskowe. Konkluzje raportu nie muszą się pokrywać z wnioskiem inwestora. Ten ostatni może, prosząc organ o wydanie przedsięwzięciu decyzji środowiskowej, wskazywać inny wybrany przez siebie do realizacji wariant inwestycji i prosić o zapisanie tego właśnie wariantu w decyzji. Istotna jest świadomość, że zapis decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczący wskazywanego do realizacji wariantu przedsięwzięcia i wybranej do zastosowania technologii, jest wiążący dla projektanta i inwestora. We wniosku o pozwolenie na budowę muszą znaleźć się rozwiązania analizowane w raporcie i wskazane w decyzji środowiskowej, jak np. wszelkiego rodzaju filtry i zabezpieczenia (takie jak np. ekrany akustyczne), czy nawet konieczność ustanowienia na budowie nadzoru ekologicznego. Jeśli organ wydający pozwolenie na budowę stwierdzi, że w projekcie są zmiany w stosunku do zapisów decyzji środowiskowej, jest zobowiązany nakazać przeprowadzenie nowej oceny oddziaływania na środowisko! A taki przypadek - oprócz kosztów - generuje ogromną stratę czasu, więc w interesie inwestora jest na tyle precyzyjnie przygotować koncepcję budowy nowego obiektu, aby projekt budowlany jedynie uściślał rozwiązania wskazane jako ekologiczne w decyzji środowiskowej.

Opisane wyżej informacje dotyczące raportu o oddziaływaniu na środowisko mają oczywiście zastosowanie do wspomnianych wyżej większych przedsięwzięć, dla których pełne postępowanie OOŚ, wraz z przygotowaniem raportu, jest obligatoryjne lub gdy organ jego sporządzenia zażądał. Przeprowadzenie pełnej procedury OOŚ może trwać nawet ok. pół roku, a starannie i w konsultacjach z ekspertami środowiskowymi przygotowana koncepcja przedsięwzięcia pozwala ten okres nieco skrócić.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na inwestycje na terenach poddanych ochronie przyrody jako obszary Natura 2000. Jest to stosunkowo nowa forma ochrony przyrody, wprowadzona w Polsce dopiero po przystąpieniu do UE. Obszary te to 144 formalnie ustanowione obszary „ptasie" oraz około 450 obszarów siedliskowych. Wprawdzie nie ma zakazu inwestycji na obszarach Natura 2000, jednak przepisy wymagają, aby przy jakichkolwiek inwestycjach (a nie tylko wymienionych na liście w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9.11.2010) udowodnić, że nie będą one wpływać negatywnie na cele i przedmiot ochrony przyrody na tych obszarach. Oznacza to z reguły konieczność wykonania kilkumiesięcznej inwentaryzacji przyrodniczej oraz konkluzji, czy inwestycja nie będzie miała znaczącego wpływu na gatunki lub siedliska, dla ochrony których obszar Natura 2000 został powołany. Jeśli wnioski rozpoznania przyrodniczego są negatywne, to inwestycja prywatna nie dostanie zgody miejscowego regionalnego dyrektora ochrony środowiska na budowę w tej lokalizacji. Dla inwestycji publicznych dopuszczalne są wyjątki, natomiast nie ma takich derogacji dla inwestycji prywatnych. Dlatego inwestorzy powinni starannie sprawdzić - jeszcze przed podjęciem wstępnych prac związanych z nową budową - czy nie będzie zachodzić kolizja inwestycji z obszarami Natura 2000. Warto wiedzieć, że nawet kilkunastokilometrowa odległość przedsięwzięcia (np. farmy wiatrowej) od takiego obszaru nie zawsze jest gwarancją braku wpływu inwestycji na gatunki i/lub siedliska podlegające ochronie na tym obszarze.

Rozbudowa istniejącego zakładu

Inwestorzy często nie budują nowych przedsiębiorstw od podstaw, ale rozbudowują zakłady już istniejące. Każda rozbudowa - zarówno obiektu, który budowany od podstaw musiałby przejść pełną procedurę OOŚ, jak i takiego, dla którego ta procedura jest fakultatywna - jest traktowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (II grupa). Analogicznie do budowy nowego obiektu, rozbudowa wymaga więc zawsze przygotowania karty informacyjnej i złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wszystkie opisane uprzednio wymogi sporządzania karty informacyjnej mają w tym przypadku zastosowanie.

Gdzie znaleźć informacje i wytyczne

Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Polsce stara się ułatwiać procedurę OOŚ zarówno podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, jak i organom administracji. Na stronie http://www.gdos.gov.pl/Articles/view/3036/ znajdują się publikacje i wytyczne ułatwiające postępowanie OOŚ i wskazujące na wymogi, które należy spełnić w toku postępowania.

Unia Europejska przywiązuje do przeprowadzenia postępowania OOŚ wielką wagę. Aby ułatwić inwestorom pozostanie w zgodzie z wymogami - zarówno krajowymi, jak i unijnymi, dotyczącymi postępowania OOŚ - Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wydało w 2009 r. zmodyfikowane „Wytyczne w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych". Są one dostępne na stronie internetowej http://www.mrr.gov.pl w zakładce Fundusze. Przestrzeganie tych wytycznych leży w interesie beneficjenta. Wszelkie wnioski o dofinansowanie przeglądane są w urzędach marszałkowskich nie tylko w zakresie poprawności zagadnień finansowych i merytorycznych - specjalny ekspert środowiskowy sprawdza także postępowanie OOŚ dotyczące przedsięwzięcia, zarówno wówczas, gdy przeprowadzono pełną procedurę OOŚ, z raportem, jak i w sytuacji, gdy organy od niej odstąpiły. W tej analizie brane są pod uwagę błędy i ewentualne zaniechania poczynione przez wnioskodawcę, jak również usterki w postępowaniu OOŚ autorstwa organu. Szczególną uwagę zwraca się na analizę wstępną przedsięwzięcia (screening), uzasadnienie rozstrzygnięć administracji, analizę (choć niekoniecznie uwzględnienie) wszelkich protestów społecznych i przekazanie informacji o przedsięwzięciu do wiadomości społeczeństwa. Beneficjent musi zatem nie tylko przygotować materiały i wynająć właściwych specjalistów do sporządzenia opracowań, lecz także w pewien sposób nadzorować organy prowadzące postępowanie, czy nie uchybiają one unijnym wymogom w tym zakresie. Wspomniane „Wytyczne..." obszernie te wymogi objaśniają.

Podsumowując, uznać należy, że właściwe od strony spełnienia wymogów środowiskowych przygotowanie inwestycji zapewni inwestorowi szybkość postępowania, brak kłopotów w późniejszej eksploatacji inwestycji oraz niekwestionowanie współfinansowania przedsięwzięcia ze środków unijnych. Zapoznanie się z zasadami procedury OOŚ ułatwi rozmowy z autorami koncepcji inwestycji, osobami przygotowującymi ewentualny raport OOŚ oraz organami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania dla przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Andrzej Jamiołkowski

ekspert środowiskowy

[1] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DzU nr 199 z 2008 r., poz. 1227, z późniejszymi zmianami).

[2] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DzU nr 213 z 2010 r., poz. 1397).