Ponadto, w zależności od priorytetu PO KL, zasady finansowania określonych form wsparcia, w szczególności w projektach systemowych w zakresie zatrudnienia, rynku pracy oraz pomocy społecznej, muszą być spójne z odpowiednimi krajowymi aktami prawnymi, np. z.:

     · Ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DzU nr 99, poz. 1001 z późn. zm.);
     · Ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DzU z 2004 r. nr 64, poz. 593);
     · Ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (DzU nr 123, poz. 776 z późn. zm.).


Ponadto finansowanie i kwalifikowalność wydatków w PO KL muszą być zgodne z poszczególnymi rozporządzeniami i wytycznymi ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego, innymi krajowymi i wspólnotowymi aktami prawnymi oraz dokumentami programowymi związanymi z przygotowaniem i realizacją projektów w ramach PO KL.

Należy wyraźnie podkreślić, że środki Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), który jest źródłem współfinansowania projektów w ramach PO KL, są przekazywane w formie zaliczek, płatności okresowych oraz salda końcowego na wyodrębniony rachunek Ministerstwa Finansów i po przewalutowaniu stanowią dochód budżetu państwa. Nie są jednak bezpośrednio kierowane na niższe poziomy wdrażania oraz do beneficjentów PO KL. Zatem środki na finansowanie projektów pochodzą ze źródeł krajowych, w tym z budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych środków publicznych, np. funduszy celowych.

ZASADY FINANSOWANIA PROJEKTÓW

Ze względu na sposób finansowania projektów, można wśród nich wyróżnić:
    ·  projekty konkursowe realizowane przez innych niż państwowe jednostki budżetowe beneficjentów,
    ·  projekty państwowych jednostek budżetowych,
    ·  projekty systemowe.

W projektach konkursowych beneficjent podpisuje umowę o dofinansowanie z instytucją pośredniczącą (IP) lub instytucją pośredniczącą drugiego stopnia (IP 2). W umowie tej określa się m.in. opis przedsięwzięcia projektowego, harmonogram dokonywania wydatków, wysokość przyznanych środków i tryb ich przekazywania, termin i sposób realizacji rozliczeń, formy zabezpieczeń należytego wykonania umowy, warunki zwrotu środków i rozwiązania umowy w razie nieprawidłowości.

Środki na realizację projektu są wypłacane jako dotacja rozwojowa w formie zaliczki na wyodrębniony rachunek bankowy projektu. Pierwsza transza środków na realizację projektu wypłacana jest w wysokości i terminie określonym w harmonogramie płatności. Pierwszej płatności dokonuje się na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, a zatem nie jest potrzebny wniosek o płatność. Wymagane jest jednak zabezpieczenie umowy o dofinansowanie projektu, z wyjątkiem beneficjentów zwolnionych z tego obowiązku, tj. jednostek sektora finansów publicznych, fundacji, których jedynym fundatorem jest skarb państwa oraz Bank Gospodarstwa Krajowego. Przekazywanie kolejnych transz jest uzależnione od rozliczenia we wnioskach o płatność co najmniej 70% łącznej kwoty dotychczas otrzymanych środków w ramach dotacji rozwojowej.

Forma zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy zależy od wartości przyznanego dofinansowania. Gdy nie przekracza ono 4 mln zł, jest to złożony przez beneficjenta weksel in blanco wraz z deklaracją wekslową. Jeśli beneficjent podpisał z daną instytucją kilka umów o dofinansowanie, których okres realizacji nakłada się na siebie, a wartość dofinansowania przekracza 4 mln zł, to zabezpieczenie ustanawiane jest w jednej lub kilku z następujących form: pieniądze, poręczenie bankowe lub poręczenie spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, gwarancja bankowa, gwarancja ubezpieczeniowa, poręczenie udzielane przez podmioty, o których mowa w art. 6b ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (DzU z 2007 r. nr 42, poz. 275), weksel z poręczeniem wekslowym banku lub spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, zastaw na papierach wartościowych emitowanych przez skarb państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, zastaw rejestrowy na zasadach określonych w przepisach o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów, cesja praw z polisy ubezpieczeniowej beneficjenta, przewłaszczenie rzeczy ruchomych beneficjenta na zabezpieczenie, hipoteka oraz poręczenie według prawa cywilnego.

Należy jednak podkreślić, że wyboru formy lub form zabezpieczenia przy określonym naborze projektów dokonuje IP lub instytucja ogłaszająca konkurs, które informują o tym w dokumentacji konkursowej. Ponadto zabezpieczenie nie musi być równe całkowitej wartości dofinansowania. Dopuszcza się minimalną kwotę zabezpieczenia nie niższą niż 150% średniej wysokości transzy w ramach projektu. Natomiast maksymalna wartość zabezpieczenia nie musi być wyższa niż wartość dofinansowania na ten rok projektu, w którym wartość dofinansowania jest najwyższa. W projektach konkursowych, co do zasady, wkład własny nie jest wymagany. W uzasadnionych przypadkach IP może określić wymaganą wysokość wkładu własnego w dokumentacji konkursowej. Wkład własny może pochodzić ze środków publicznych lub prywatnych. Wkład własny ze środków publicznych nie może być wyższy niż poziom współfinansowania krajowego w programie, tj. 15%.

Wkład własny może być wnoszony m.in. w formie finansowej, niepieniężnej oraz w postaci dodatków lub wynagrodzeń wypłacanych przez stronę trzecią. Należy podkreślić, że beneficjent jest zobowiązany rozliczyć dotację rozwojową nie później niż w terminie 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu. W związku z tym beneficjent jest zobowiązany złożyć końcowy wniosek o płatność oraz zwrócić środki finansowe, które pozostały na wyodrębnionym rachunku bankowym projektu.

Nieco inaczej przedstawia się finansowanie projektów państwowych jednostek budżetowych. Środki na ich realizację są zapewniane w ramach rocznych limitów wydatków dysponenta części budżetowej określonych w ustawie budżetowej oraz w rezerwie celowej budżetu państwa. Natomiast środki na finansowanie projektów IP lub IP 2 są uwzględnione w ramach limitów wydatków określonych dla poszczególnych priorytetów i działań PO KL. Dla projektów państwowych jednostek budżetowych wybieranych w procedurze konkursowej środki są zabezpieczane w ramach rezerwy celowej Ministra Finansów. Po zatwierdzeniu projektu do realizacji, środki te będą uruchamiane na wniosek właściwego ministra nadzorującego państwową jednostkę budżetową.

W przypadku projektów systemowych rozróżnia się następujące grupy:
     ·  projekty systemowe powiatowych urzędów pracy,
     ·  projekty systemowe ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie,
     ·  projekty systemowe państwowych jednostek budżetowych i PFRON,
     ·  projekty systemowe samorządowych jednostek budżetowych oraz PARP,
     ·  projekty systemowe Krajowej Szkoły Administracji Publicznej,
     ·  inne projekty systemowe.

KWALIFIKOWALNOŚĆ WYDATKÓW W RAMACH PO KL

Zasady kwalifikowania wydatków w ramach PO KL zostały określone w dokumencie Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Wytyczne te zostały opracowane na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 26.1 pkt 6, art. 35.3 pkt 11) oraz na podstawie Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych UE i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013. Ponadto przy określaniu kwalifikowalności wydatków w PO KL istotne znaczenie mają inne krajowe i wspólnotowe akty prawne oraz dokumenty związane z przygotowaniem i realizacją projektów. W szczególności należy wskazać rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1081/2006, Program Operacyjny Kapitał Ludzki i szczegółowy opis priorytetów oraz ustawy bezpośrednio odnoszące się do poszczególnych typów projektów.

Oceniając kwalifikowalność wydatków w PO KL, należy podkreślić, że muszą być one m.in.:[1]
     ·  niezbędne do realizacji projektu,
     ·  racjonalne i efektywne, tzn. niezawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniające wymogi efektywnego zarządzania finansami,
     ·  faktycznie poniesione i udokumentowane,
     ·  przewidziane w budżecie zgodnie z zasadami konstruowania budżetu w PO KL,
     ·  zgodne ze szczegółowymi wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków (w tym z wykazem wydatków niekwalifikowanych),
     ·  zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.

Szczególnie istotny w kontekście właściwego przygotowania i realizacji projektu wydaje się ostatni punkt, tj. zgodność z odrębnymi przepisami prawa krajowego. Kluczowe znaczenie ma ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (PZP, DzU z 2007 r. nr 223, poz. 1655, z 2008 r. nr 171, poz. 1058 - tekst ujednolicony przez Urząd Zamówień Publicznych). W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na zmianę interpretacji zasady konkurencyjności, wskazanej m.in. we wzorze minimalnego zakresu umowy o dofinansowanie projektu. Z dniem 1 października 2008 r. w § 20 tejże umowy podkreślono konieczność stosowania zasady konkurencyjności podczas realizacji transakcji projektowych przekraczających 20 000 zł, a zatem przy niższej kwocie niż określona w art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych (równowartość w złotych 14 000 euro). Ponadto przy wyborze wykonawcy należało stosować zasadę jawności, przejrzystości oraz równego traktowania potencjalnych kontrahentów. Co istotne zatem, ustawa Prawo zamówień publicznych stała się merytorycznym wyznacznikiem dla postępowań o wartości poniżej kwoty określonej w art. 4 pkt 8 ustawy PZP, co miało sprzyjać ekonomicznej efektywności realizacji projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych UE. W styczniu 2009 r. wprowadzono korzystne zmiany dla beneficjentów w zakresie interpretacji zasady konkurencyjności. W przypadku zamówień przekraczających równowartość w złotych kwoty 14 000 euro, wykonywanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, beneficjent jest m.in. zobowiązany do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, upublicznienia zapytania ofertowego oraz wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert w oparciu o wcześniej przyjęte kryteria. Warto dodać, że zasady tej nie stosuje się do beneficjentów zobowiązanych do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych[2]. W razie naruszenia przez beneficjenta przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych IP lub IP 2 może dokonywać korekt finansowych. Zatem nieprawidłowości w realizacji zamówienia publicznego, gdy jest ono współfinansowane ze środków unijnych, mogą prowadzić do utraty/zwrotu dotacji lub innych konsekwencji administracyjno-finansowych. Należy wyraźnie podkreślić, że system zamówień publicznych w Polsce odgrywa kluczową rolę w wykorzystaniu środków UE, w szczególności przyczynia się do zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków oraz ekonomicznej efektywności realizowanych projektów. Dlatego system zamówień publicznych sprzyja osiągnięciu głównego celu wspólnotowej polityki spójności. Można zatem zaryzykować stwierdzenie, że nie jest on barierą w realizacji projektów unijnych, choć często taki pogląd jest głoszony. Wręcz przeciwnie, sprzyja on przejrzystości wykorzystania funduszy strukturalnych UE, atym samym wzrostowi i rozwojowi gospodarczemu oraz pośrednio spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej.

W oparciu o przepisy rozporządzenia PE i Rady (WE) nr 1081/2006 (art. 11.2) oraz krajowe wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków, za koszty niekwalifikowane uznaje się m.in.:
      1.  podatek od towarów i usług, jeśli może zostać odzyskany w oparciu o przepisy krajowe,
      2.  zakup nieruchomości, gruntu oraz infrastruktury,
      3.  zakup sprzętu, mebli oraz pojazdów, z wyjątkiem wydatków w ramach cross-financingu[3],
      4.  odsetki od zadłużenia,
      5.  wydatki poniesione na środki trwałe, które były współfinansowane ze środków krajowych lub wspólnotowych w ciągu 7 lat poprzedzających złożenie wniosku o dofinansowanie projektu,
      6.  wydatki związane z wypełnieniem wniosku o dofinansowanie projektu,
      7.  koszty kar i grzywien, a także koszty procesów sądowych,
      8.  wydatki związane z umową leasingu, w szczególności: podatek, marża finansującego, odsetki od refinansowania kosztów, koszty ogólne, opłaty ubezpieczeniowe.

Ponadto niedozwolone jest zrefundowanie tego samego wydatku w ramach dwóch różnych projektów dofinansowanych w ramach PO KL lub innych programów operacyjnych, zrefundowanie podatku od towarów i usług, a następnie odzyskanie tego podatku w oparciu o właściwe przepisy krajowe (ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, DzU nr 54, poz. 535 z późn. zm.), a także wszelkie inne sytuacje spełniające przesłanki tzw. podwójnego finansowania wydatku, tzn. całkowitego lub częściowego zrefundowania danego wydatku dwa razy ze środków publicznych - krajowych lub wspólnotowych.

Przy ocenie kwalifikowalności wydatków w PO KL należy zwrócić również uwagę na wiele innych aspektów regulowanych prawem krajowym i wspólnotowym oraz wytycznymi i zasadami finansowania projektów. Wśród najważniejszych można wymienić:
     1.  prawidłowe poświadczenie poniesionych wydatków,
     2.  rozliczenie przychodów, które powstają w związku z realizacją projektu,
     3.  trwałość projektu,
     4.  okres kwalifikowania i datę poniesienia wydatków,
     5.  zasięg terytorialny realizowanego projektu,
     6.  kwalifikowalność uczestników projektu (grupy docelowej),
     7.  wynagrodzenia, w tym wynagrodzenia zespołu projektowego,
     8.  odpisy amortyzacyjne,
     9.  opłaty finansowe, w tym bankowe, notarialne, księgowe,
   10.  zlecanie usług, z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych,
   11.  odrębne przepisy związane z realizacją projektów objętych zasadami pomocy publicznej w rozumieniu Traktatu ustanawiającego WE lub pomocy de minimis.

ZASADY KONSTRUOWANIA BUDŻETU PROJEKTU

W ramach PO KL beneficjent przygotowuje koszty projektu w formie budżetu zadaniowego z podziałem na:
       ·   koszty bezpośrednie, tzn. koszty kwalifikowane poszczególnych zadań projektowych bezpośrednio związane z tymi zadaniami,
       ·   koszty pośrednie, tzn. koszty związane z obsługą techniczną projektu, których nie można bezpośrednio przyporządkować do konkretnego zadania w projekcie.
 
Lista przykładowych zadań w ramach kosztów bezpośrednich została przedstawiona w załączniku nr 1 do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Obejmuje ona m.in.: zarządzanie projektem, tym m.in. wynagrodzenia osoby koordynującej projekt oraz innego personelu bezpośrednio zaangażowanego w jego realizację (np. specjalisty ds. zamówień publicznych), realizację szkoleń, studia podyplomowe, staże, ekspertyzy, badania, analizy, przygotowanie publikacji, rekrutację, organizację kampanii informacyjno-promocyjnych oraz upowszechnianie alternatywnych i elastycznych form zatrudnienia.

Katalog kosztów związanych z techniczną obsługą projektu, tj. kosztów pośrednich, obejmuje m.in.:
     · koszty zarządu,
     · koszty personelu obsługowego, tj. koszty wynagrodzenia osób, które nie są bezpośrednio przypisane do projektu, ale zajmują się bieżącą obsługą podmiotu beneficjenta,
     · koszty obsługi księgowej,
     · koszty materiałów biurowych i artykułów piśmienniczych, które nie są bezpośrednio związane z zadaniami w projekcie,
     · usługi pocztowe, telefoniczne, internetowe, kurierskie, kserograficzne,
     · opłaty za najem powierzchni biurowych lub czynsz,
     · opłaty administracyjne (energia elektryczna, cieplna, wodna, inne opłaty przesyłowe),
     · amortyzację środków trwałych,
     · koszty ubezpieczeń majątkowych, ochrony i sprzątania pomieszczeń.

Koszty pośrednie mogą być rozliczane ryczałtowo, do wysokości:
       1.  20% bezpośrednich kosztów projektu pomniejszonych o wydatki dotyczące cross-financingu (w przypadku projektów o wartości do 2 mln zł),
       2.  15% bezpośrednich kosztów projektu pomniejszonych o wydatki dotyczące cross-financingu (w przypadku projektów o wartości od 2 do 5 mln zł włącznie),
       3.  10% bezpośrednich kosztów projektu pomniejszonych o wydatki dotyczące cross-financingu (w przypadku projektów o wartości powyżej 5 mln zł).

Innym sposobem rozliczania kosztów pośrednich jest ich wyliczenie na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków, z pełnym udokumentowaniem.

Ostatnim istotnym elementem budżetu projektu w ramach PO KL jest cross-financing. Dotyczy to tych kosztów, które są kwalifikowane w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), jednak mogą być współfinansowane z EFS na zasadzie cross-financingu. Wartość cross-financingu nie może przekraczać 10% kwalifikowanych wydatków projektu, z wyjątkiem działań dotyczących integracji społecznej (15% w priorytecie I i VII).

Wydatki w ramach cross-financingu mogą obejmować przede wszystkim:
       1.  zakup i leasing pojazdów oraz mebli,
       2.  zakup i leasing sprzętu, tj. środków trwałych, których wartość początkowa jest wyższa niż 10% kwoty określonej w przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych i przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, uprawniających do dokonania jednorazowego odpisu amortyzacyjnego,
       3. dostosowanie budynków, pomieszczeń i miejsc pracy.

Warto dodać, że wydatki te nie mogą dotyczyć budowy nowych budynków, znaczących prac budowlanych, remontów budynków, a jedynie prac dostosowawczych bezpośrednio związanych z zadaniami projektu.

24 marca 2009 r. zatwierdzona została nowa wersja Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL oraz Zasad finansowania PO KL. Nowelizacja powyższych dokumentów jest związana z pracami Zespołu Proste Fundusze[4], rekomendacjami z badań ewaluacyjnych i dostosowaniem do zmienionej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Najważniejsze zmiany dotyczą zabezpieczenia dotacji rozwojowej, kosztów bezpośrednich i pośrednich, projektów systemowych oraz zasady konkurencyjności, zmiany te zostały opisane w treści artykułu.

Podsumowując, należy podkreślić, że znajomość zasad finansowania i kwalifikowalności kosztów w projektach PO KL umożliwia prawidłowe przygotowanie dokumentacji w procesie aplikacji oraz realizację i rozliczenie projektu. Wiedza ta jest użyteczna nie tylko dla podmiotów, w tym przedsiębiorców, ubiegających się o wsparcie w ramach PO KL. Jest ona niezwykle cenna m.in. dla wszystkich przedsiębiorców zainteresowanych wykonywaniem różnego typu usług zleconych w ramach poszczególnych zadań i etapów wdrażania projektów realizowanych przez podmioty publiczne i prywatne, w tym mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa.

 
dr Tomasz Dorożyński
ekspert ośrodka Enterprise Europe Network przy Fundacji Rozwoju Przedsiębiorczości w Łodzi


Opracowano na podstawie:

  1)  Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, MRR, Warszawa 2008 r.
  2)  Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, MRR, Warszawa 25 marca 2009 r.
  3)  Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, MRR, Warszawa 2008 r.
  4)  Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 27 marca 2009 r.
  5)  Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (DzU z 2006 r. nr 227, poz. 1658 z późn. zm.).
  6)  Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności  i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.
  7)  Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (DzU z 2007 r. nr 223, poz. 1655, z 2008 r. nr 171, poz. 1058 - tekst ujednolicony przez Urząd Zamówień Publicznych).

 

---

[1] Opracowane na podstawie nowego projektu Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 27 marca 2009 r.

[2] Szerzej: § 20 wzoru minimalnego zakresu umowy o dofinansowanie projektu na podstawie nowej wersji Zasad finansowania PO KL, MRR, Warszawa 25 marca 2009 r. (Zasady finansowania obowiązują od 1 kwietnia 2009 r. z zastrzeżeniem wynikającym z nowelizacji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL).

[3] Cross-financing - to zasada elastycznego finansowania projektów w ramach programu operacyjnego, umożliwiająca finansowanie z EFS i EFRR w sposób komplementarny działań objętych zakresem pomocy z innego funduszu, tj. odpowiednio w przypadku EFS - z EFRR oraz w przypadku EFRR - z EFS (Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, MRR, Warszawa 2009).

[4] Zespół Proste Fundusze - Ze względu na bardzo szeroki zakres interwencji w ramach funduszy unijnych, rozbudowane i skomplikowane struktury oraz procedury ich wdrażania dostrzeżono potrzebę wprowadzenia ułatwień w pozyskiwaniu i realizacji projektów. W tym celu powołano przy ministrze rozwoju regionalnego zespół ekspertów ds. upraszczania procedur wdrażania funduszy strukturalnych. Pierwsze posiedzenie zespołu odbyło się 13 sierpnia 2008 r. W ramach Zespołu powołane zostały poszczególne grupy ds. EFS, przedsiębiorców oraz samorządów i infrastruktury.