Budownictwo tego rodzaju zgodnie z prawem wspólnotowym może być opodatkowane niższą stawką VAT. Wpisanie regulacji dotyczących budownictwa społecznego do ustawy o podatku od towarów i usług zapobiega zatem podwyżce VAT-u na sprzedaż i remonty mieszkań oraz domów jednorodzinnych z 7% do 22% od 2008 r.

Nowelizacja ustawy o VAT

Uchwalona 19.09.2007 r. ustawa o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym wprowadza szereg zmian w ustawie z 11.03.2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, z późn. zm.). Najbardziej oczekiwane z nich dotyczą kwestii dalszego stosowanie stawki VAT 7% w budownictwie mieszkaniowym po wygaśnięciu okresu przejściowego 31.12.2007 r. Dodatkowo nowelizacja zawiera zmiany w ustawie z 29.08.2005 r. o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym (Dz. U. Nr 177, poz. 1468 z późn. zm.), przedłużając bezterminowo możliwość odzyskania części wydatków na materiały budowlane, ponoszonych przez osoby budujące domy tzw. systemem gospodarczym, czyli we własnym zakresie. Chodzi o zwrot różnicy między podatkiem według stawki 7% i 22% za materiały kupione po 1.05.2004 r. O zwrot taki na gruncie dotąd obowiązujących przepisów można było się ubiegać tylko do końca 2007 r. Przedmiotowa nowelizacja obu ww. ustaw wejdzie w życie 1.01.2008 r.

Obecny stan prawny

W aktualnym stanie prawnym możliwe jest stosowanie stawki VAT 7% w zakresie mieszkalnictwa na mocy derogacji czasowej zawartej w Traktacie Akcesyjnym. Zgodnie z treścią załącznika XII do Traktatu Akcesyjnego „w drodze odstępstwa (...) Polska może utrzymać do 31.12.2007 r. obniżoną stawkę podatku od wartości dodanej nie mniejszą niż 7% na dostawę usług budowy, remontu i modernizacji budynków mieszkalnych, nieświadczonych w ramach programu o charakterze socjalnym, z wyłączeniem materiałów budowlanych”. Na tej podstawie, zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z 11.03.2004 r. o podatku od towarów i usług w okresie od przystąpienia Polski do UE do 31.12.2007 r. stosuje się stawkę podatku od towarów i usług w wysokości 7% w odniesieniu do:

• robót budowlano-montażowych oraz remontów i robót konserwacyjnych związanych z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą,
  
• obiektów budownictwa mieszkaniowego lub ich części, z wyłączeniem lokali użytkowych.
  

Po 31.12.2007 r., w związku z upływem ww. okresu przejściowego, Polska zobowiązana jest co do zasady do zastosowania w krajowych regulacjach dotyczących budownictwa mieszkaniowego stawki 22%. Warto jednak zwrócić uwagę, że przepisy wspólnotowe opcjonalnie przewidują możliwość bezterminowego stosowania obniżonej stawki VAT w ramach tzw. budownictwa społecznego oraz – do 31.12.2010 r. – w stosunku do remontów i napraw prywatnych budynków mieszkalnych (poza kategorią budownictwa społecznego). Tego rodzaju regulacji nie było dotąd w prawie polskim. Niewprowadzenie w porę odpowiednich rozwiązań pozostających w zgodzie z przepisami wspólnotowymi musiałoby skutkować wzrostem obciążeń podatkowych we wskazanym zakresie od początku 2008 r.
Stan prawa wspólnotowego
Kwestie związane z opodatkowaniem budownictwa mieszkaniowego w oczywisty sposób należą do zakresie regulacji wspólnotowego systemu podatku od wartości dodanej. Zgodnie z art. 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, uchwala przepisy dotyczące harmonizacji ustawodawstw odnoszących się do podatków obrotowych, akcyzy i innych podatków pośrednich w zakresie, w jakim harmonizacja ta jest niezbędna do zapewnienia ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Na podstawie tej delegacji przyjęto Dyrektywę Rady 2006/112/WE z 28.11.2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 347/1 z 11.12.2006, z późn. zm.). Dyrektywa ta od 1.1.2007 r. zastąpiła VI Dyrektywę Rady 77/388/WE z 17.05.1977 r. w sprawie harmonizacji przepisów Państw Członkowskich dotyczących podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz. Urz. UE L 145/1, z późn. zm.).
Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 249 zd. 4 TWE dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. O ostatecznym kształcie prawa krajowego decydują zatem trzy elementy, tj.
§         pozostawione państwom członkowskim opcje wyboru pewnych rozwiązań,
§         derogacje, w tym okresy przejściowe przyznawane zwykle na wniosek państwa członkowskiego, oraz
§         interpretacja prawa wspólnotowego dokonywana przez państwo członkowskie, przy czym praktyka wskazuje, że różnorodność i swoboda interpretacyjna w tym zakresie jest bardzo szeroka.

Budownictwo społeczne a prawo wspólnotowe

Unormowania zawarte w Dyrektywie 2006/112/WE umożliwiają opcjonalne stosowanie obniżonej stawki VAT do dostawy, budowy, remontu lub przebudowy budynków mieszkalnych w ramach polityki społecznej. Wynika to z art. 98 ust. 1 i 2 Dyrektywy 2006/112/WE, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą stosować jedną lub dwie stawki obniżone wyłącznie do dostaw towarów i świadczenia usług, których kategorie są określone w załączniku III. Z kolei w poz. 10 załącznika III do Dyrektywy 2006/112/WE wskazuje się, że stawki obniżone mogą być stosowane do dostawy, budowy, remontu i przebudowy budynków mieszkalnych w ramach polityki społecznej, a więc innymi słowy w zakresie tzw. budownictwa społecznego. VI Dyrektywa VAT z 17.05.1977 r. regulowała tę kwestię w analogiczny sposób, wskazując w art. 12 ust. 3a oraz w poz. 9 załącznika H, że preferencyjne stawki można stosować do dostawy, budowy, renowacji (remontu) i przeróbki mieszkań (obiektów mieszkalnych) w ramach polityki społecznej.
Należy podkreślić, że ani przepisy VI Dyrektywy VAT, ani zastępującej ją Dyrektywy 2006/112/WE, nie precyzują definicji „budownictwa społecznego”, nie określają granic pojęciowych czy zasad tworzenia takiej definicji ani nawet warunków brzegowych zakresu budownictwa mieszkaniowego, które mogłoby być traktowane jako budownictwo społeczne. W przepisach wspólnotowych wymienia się jedynie katalog czynności, które mogą korzystać z obniżonej stawki VAT, jeżeli są realizowane w ramach polityki społecznej. Przyjąć zatem można, że państwa członkowskie korzystają ze znacznej swobody przy określaniu w przepisach wewnętrznych, czym jest budownictwo społeczne. Istotne jest tylko, aby zakres znaczeniowy tego pojęcia w przepisach krajowych nie wykraczał poza zakres czynności objętych preferencyjną stawką VAT na podstawie dyrektywy. Dodatkowo wskazać należy, że tak Dyrektywa 2006/112/WE, jak i wcześniejsza VI Dyrektywa VAT – poza zdefiniowaniem pojęcia dostawy – nie zawierają definicji legalnych takich pojęć jak budowa, remont, renowacja, przebudowa, przeróbka budynku lub lokalu itp. Tym samym pojęciom tym należy nadawać takie znaczenie, jakie mają one w języku danego kraju członkowskiego i w konsekwencji w systemie prawnym tego kraju. Oznacza to, że państwo członkowskie, które dla celów podatkowych chce zbudować pojęcie budownictwa społecznego nie jest od strony prawa wspólnotowego ograniczone w swobodzie dokonania tego określenia.
Trzeba także wskazać, że w odniesieniu do praktyki wykorzystywania możliwości stosowania preferencyjnej stawki (lub stawek) VAT w zakresie tzw. budownictwa społecznego w poszczególnych krajach członkowskich UE funkcjonują odmienne rozwiązania:

• niektóre kraje członkowskie w ogóle nie skorzystały z możliwości zastosowania obniżonej stawki VAT (Dania, Finlandia, Holandia, Austria);
  
• w innych całe budownictwo mieszkaniowe jest – co do zasady – uznawane za budownictwo realizowane w ramach polityki społecznej (Portugalia, Włochy, Irlandia, Hiszpania, Grecja, Belgia);
  
• w pozostałych krajach członkowskich, w stosunku do określonych kategorii towarów i usług z zakresu budownictwa, zastosowano obniżoną stawkę VAT (np. Wielka Brytania, Szwecja, Francja, Luksemburg, Niemcy).
  

Praktyka stosowania ww. regulacji wskazuje zatem na to, że państwa członkowskie w różny sposób czynią użytek z możliwości obniżenia VAT-u w obszarze mieszkalnictwa, co nie wywołuje zastrzeżeń Komisji Europejskiej co do ewentualnej niezgodności takich działań z prawem unijnym.

Wspólnotowe reguły przejściowe dotyczące remontów do 2010 r.

Dodatkowo i niezależnie od ww. regulacji dotyczących budownictwa społecznego, państwa członkowskie mogą do 31.12.2010 r. objąć obniżoną stawką VAT remonty i naprawy prywatnych budynków mieszkalnych, jeśli uzyskały w tym zakresie odpowiednie upoważnienie w decyzji Rady 2006/774/WE z 7.11.2006 r., upoważniającej niektóre państwa członkowskie do stosowania obniżonej stawki VAT w odniesieniu do niektórych usług pracochłonnych zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 28 ust. 6 dyrektywy 77/388/EWG (Dz. Urz. UE L 314/28 z 15.11.2006).
Możliwość stosowania takiego rozwiązania znajduje umocowanie w art. 106 Dyrektywy 2006/112/WE w związku z zapisem w poz. 2 załącznika IV do tej dyrektywy. Poprzednio opcja taka wynikała z art. 28 ust. 6 IV Dyrektywy VAT w związku z poz. 2 załącznika K do tej dyrektywy. W obu przypadkach chodzi o ograniczone czasowo prawo stosowania stawki obniżonej do odnawiania i remontu prywatnych nieruchomości mieszkalnych przy spełnieniu określonych warunków. Na tej podstawie Polska została upoważniona do stosowania w okresie od 1.01.2006 r. do 31.12.2010 r. stawki obniżonej w odniesieniu m.in. do remontu i naprawy prywatnych budynków mieszkalnych, z wyłączeniem materiałów stanowiących znaczącą część wartości świadczonej usługi. Upoważnienie takie wynika z art. 13 b) ww. decyzji Rady z 7.11.2006 r. Warunkiem skorzystania z tej możliwości jest jednak spełnianie przez usługi objęte preferencyjną stawką VAT kryteriów wynikających z art. 28 ust. 6 IV Dyrektywy VAT. Według tych kryteriów usługi takie muszą charakteryzować się znaczną intensywnością nakładu pracy ludzkiej i powinny być świadczone w większości na rzecz odbiorców końcowych, przede wszystkim na rynku lokalnym. Niższe ich opodatkowanie nie powinno powodować pogorszenia warunków konkurencji. Ponadto musi istnieć ścisły związek między niższą ceną usług wynikającą z obniżenia stawek VAT a przewidywanym wzrostem popytu na te usługi i wzrostem zatrudnienia. Stosowanie stawki obniżonej nie może zakłócać sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Proces legislacyjny

Nowelizacja ustawy o podatku VAT w dużym stopniu wykorzystuje możliwości, jakie stwarza prawodawstwo UE co do stosowania preferencyjnych stawek VAT w odniesieniu do mieszkalnictwa, zwłaszcza w zakresie tzw. budownictwa społecznego. Przyjęte przez ustawodawcę regulacje są kompilacją rozwiązań zawartych w:

• rządowym projekcie nowelizacji ustawy o podatku od towarów i usług oraz o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym, wniesionym do Sejmu 4.07.2007 r. (druk sejmowy 1928), oraz
  
• dwóch poselskich projektach nowelizacji ustawy o podatku od towarów i usług, złożonych przez posłów SLD dnia 12.01.2007 r. (druk 1507) oraz posłów Samoobrony dnia 2.03.2007 r. (druk 1700).
  

Przełożenia poselskie miały na celu wprowadzenie nowej definicji obiektów budownictwa mieszkaniowego oraz definicji budownictwa społecznego. Ponadto przewidywały stosowanie stawki VAT 7% do projektowania, dostawy, budowy, remontu, modernizacji, termomodernizacji lub przebudowy obiektów budowlanych lub ich części, zaliczonych do budownictwa objętego społecznym programem mieszkaniowym. Zgodnie z tymi projektami powierzchnia użytkowa obiektów objętych społecznym programem mieszkaniowym miała nie przekraczać odpowiednio 240 m² (250 m²) w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych albo 150 m² (130 m²) dla lokali mieszkalnych w obiektach budownictwa mieszkaniowego. W obszernym przedłożeniu rządowym (druk 1928) proponowano, aby stawka preferencyjna – po spełnieniu dodatkowych warunków, odnosiła się do m.in. budowy lub dostawy budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 220 m² oraz dostawy lokali mieszkalnych w budynkach wielomieszkaniowych o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 120 m².
Podczas prac sejmowej Komisji Finansów Publicznych, Komisji Infrastruktury oraz specjalnie utworzonej podkomisji zdecydowano, że projektem wiodącym będzie nie propozycja rządowa, ale poselski projekt Samoobrony. W rezultacie podkomisja przedstawiła zupełnie nowy projekt ustawy, w którym udział rządowych propozycji nie był przeważający, a Sejm w dniu 5.09.2007 r. przyjął ustawę w kształcie zaproponowanym przez komisje sejmowe. Regulacje te były następnie przedmiotem oceny Senatu, który przyjął poprawki do ustawy w dniu 14.9.2007 r. Ostateczny brzmienie ustawie nadano w Sejmie 19.09.2007 r.
Zgodnie z decyzją ustawodawcy od 1.01.2008 r. stawka VAT 7% będzie miała zastosowanie do dostawy, budowy, remontu, modernizacji, termomodernizacji lub przebudowy obiektów budowlanych lub ich części zaliczonych do budownictwa społecznego. Do budownictwa społecznego objętego preferencją podatkową będą zaliczane m.in. budynki mieszkalne jednorodzinne, których powierzchnia użytkowa przekracza 300 m², oraz lokale mieszkalne, których powierzchnia użytkowa przekracza 150 m². To zatem znacznie więcej niż przewidywał projekt rządowy, w którym zapisano limity wynoszące 220 m² dla domów i 120 m² dla mieszkań. W odniesieniu do każdego dodatkowego metra powierzchni użytkowej będzie obowiązywać stawka VAT 22%. Nie przewidziano ograniczeń w stosowaniu stawki preferencyjnej w odniesieniu do remontów. Po 31.12.2007 r. praktycznie wszystkie remonty domów i mieszkań zachowają stawkę VAT 7%.

Zwrot VAT-u na materiały budowlane

Omawiana ustawa nowelizująca zawiera także bezterminowe przedłużenie prawa do zwrotu inwestorom indywidualnym części VAT-u na materiały budowlane, które to prawo wygasało z końcem 2007 r. Regulacja ta ma zrównać w zakresie obciążeń VAT-em sytuację osób zaspokajających swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie (budujących tzw. systemem gospodarczym) z osobami kupującymi domy lub mieszkania na rynku pierwotnym od deweloperów czy spółdzielni mieszkaniowych. Intencja ta realizowana jest przez zmiany w ustawie z 29.08.2005 r. o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym, która obowiązuje od 1.01.2006 r. Głównym zadaniem tej ustawy jest zrekompensowanie indywidualnym inwestorom podwyżki VAT-u na materiały budowlane z 7% na 22%, która nastąpiła 1.05.2004 r., tj. z chwilą przystąpienia Polski do UE. Ustawa normuje zarówno zasady ubiegania się, jak i dokonywania zwrotu osobom fizycznym części wydatków poniesionych przez te osoby na zakup materiałów budowlanych w związku z budową budynku mieszkalnego, nadbudową lub rozbudową budynku na cele mieszkalne lub przebudową (przystosowaniem) budynku niemieszkalnego, jego części lub pomieszczenia niemieszkalnego na cele mieszkalne, remontem budynku lub lokalu mieszkalnego. W dotąd obowiązującym brzmieniu przepisów tej ustawy prawo do zwrotu przysługiwało wyłącznie z tytułu wydatków poniesionych i udokumentowanych fakturami VAT wystawionymi od 1.05.2004 r. do 31.12.2007 r. Celem obecnie przyjętych zmian jest zniesienie epizodycznego charakteru nowelizowanej ustawy, a co za tym idzie umożliwienie korzystania z systemu zwrotu osobom fizycznym, które zakupu materiałów budowlanych służących realizacji inwestycji mieszkaniowej dokonają po 31.12.2007 r. Pozwoli to w dalszym ciągu minimalizować negatywne skutki zwiększenia stawki VAT z 7% na 22%.

Konkluzja

Przyjęte rozwiązania kierunkowe w zakresie opodatkowania mieszkalnictwa podatkiem od towarów i usług – abstrahując od szczegółów regulacji, które mogą powodować trudności w praktyce realizacji przyjętych zapisów – uznać należy za generalnie korzystne tak dla osób kupujących lub remontujących mieszkania i domy, jak i dla branży budowlanej. Mając na uwadze zbliżający się graniczny termin stosowania obniżonej stawki VAT w mieszkalnictwie – 31.12.2007 r., trzeba stwierdzić, że wzrost tej stawki do poziomu podstawowego 22%, a tym samym wzrost cen, mógłby przyczynić się do pogorszenia możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i pogłębienia niekorzystnej sytuacji na rynku mieszkaniowym. Podwyżka VAT-u odbiłaby się również niekorzystnie na dochodach i wydatkach budżetu państwa i gmin, ograniczałaby możliwość rozwoju przemysłu materiałów budowlanych, w efekcie negatywnie oddziaływałaby na rynek pracy.
dr Ireneusz Mirek
Katedra Materialnego Prawa Podatkowego

Uniwersytet Łódzki

Niniejszy artykuł pochodzi z listopadowego numeru Biuletynu Euro Info.

Zasady prenumeraty bezpłatnego biuletynu tutaj