Polska ustawa

Pierwsze regulacje prawa antymonopolowego zostały wprowadzone wraz z początkiem dokonującej się transformacji polskiego ustroju gospodarczego. Pojawiła się wówczas potrzeba uregulowania zachowań podmiotów gospodarczych w zakresie wzajemnej konkurencyjności. W grudniu 2000 r. uchwalono ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów, która mimo licznych nowelizacji obowiązywała do 2007 r. W dniu 16 lutego 2007 r. Sejm uchwalił nową ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów. Dokument ten w kwestii przepisów zabraniających praktyk, które naruszają konkurencję, oraz zakazu praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów co do zasady oparł się na założeniach starej ustawy.  

Zakres przedmiotowy i cel ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów został wskazany w art. 1. Zgodnie z jego treścią, celem przyjętej regulacji jest określenie warunków rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów. Ustawa dodatkowo reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję oraz praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów, a także antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków.  

Praktyki ograniczające konkurencję

Regulacje prawne zawarte w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów stanowią podstawowe przepisy, na podstawie których dokonywana jest kontrola stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Regulacje te zostały zawarte w dziale II ustawy. Zgodnie z przepisami ustawy, za praktyki ograniczające konkurencję uznaje się:

• zawieranie porozumień ograniczających konkurencję, których celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku właściwym, oraz
• nadużywanie pozycji dominującej na rynku.  

Porozumienia ograniczające konkurencję

Przybliżając tę problematykę, w pierwszej kolejności należy uściślić dwa kluczowe pojęcia: porozumienie oraz rynek właściwy.  

Definicja porozumienia na potrzeby ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów została uregulowana w art. 4 pkt 5 aktu. Przepis ten, implementując założenia prawodawstwa europejskiego, wprowadza bardzo szeroki zakres przedmiotowy tej definicji, gdyż obejmuje ona zarówno ustalenia w formie czynności prawnych (umowy), jak i działania faktyczne (uzgodnienia). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, przez porozumienie rozumie się:

• umowy zawierane między przedsiębiorcami, między związkami przedsiębiorców oraz między przedsiębiorcami i ich związkami - albo niektóre postanowienia tych umów,  
• uzgodnienia dokonane w jakiejkolwiek formie przez dwóch lub więcej przedsiębiorców lub ich związki,  
• uchwały lub inne akty związków przedsiębiorców lub ich organów statutowych.    

Natomiast definicja rynku właściwego, w którego kontekście należy oceniać zachowanie uczestników obrotu gospodarczego, została zawarta w art. 4 pkt 9 ustawy. Zgodnie z jego treścią, przez rynek właściwy rozumie się rynek towarów, które ze względu na swe przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez nabywców za substytuty (tzw. rynek produktowy, np. rynek telewizorów LCD o wielkości 42 cali) oraz są oferowane na obszarze, gdzie, ze względu na rodzaj i właściwości produktów, istnieją bariery dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące różnice cen i koszty transportu, panują jednolite warunki konkurencji (rynek geograficzny, np. rynek obejmujący obszar gminy, powiatu, województwa).  

Wyznaczenie rynku właściwego w działalności antymonopolowej jest bardzo skomplikowanym procesem, ale niezbędnym z uwagi na konieczność oceny działań przedsiębiorcy w kontekście ewentualnych praktyk ograniczających konkurencję.. Brak prawidłowego wyznaczenia rynku właściwego uniemożliwia ocenę konkretnych działań pod kątem uznania ich za praktyki ograniczające konkurencję.  

Art. 6 ustawy wprowadza zakaz zawierania pomiędzy przedsiębiorcami lub związkami przedsiębiorców wszelkiego rodzaju porozumień (umów, uchwał, uzgodnień w jakiejkolwiek formie), które nie tylko skutkują ograniczeniem lub naruszeniem konkurencji na rynku, lecz także mają to właśnie na celu. Przepis ten wymienia przykłady tego rodzaju porozumień. Polegają one w szczególności na:

• ustalaniu bezpośrednio lub pośrednio cen i innych warunków zakupu lub sprzedaży towarów (tzw. zmowy cenowe);
• ograniczaniu lub kontrolowaniu produkcji lub zbytu oraz postępu technicznego lub inwestycji;  
• podziale rynków zbytu lub zakupu;  
• stosowaniu w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków, stwarzających zróżnicowane warunki konkurencji;  
• uzależnianiu zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, które nie ma ani rzeczowego, ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy;  
• ograniczaniu dostępu do rynku lub eliminowaniu z niego przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem;  
• uzgadnianiu przez przedsiębiorców przystępujących do przetargu lub przez tych przedsiębiorców i przedsiębiorcę będącego organizatorem przetargu warunków składanych ofert, w szczególności zakresu prac lub ceny.    

Najbardziej popularne są zmowy cenowe, na podstawie których przedsiębiorcy działający na jednym rynku wspólnie ustalają ceny. W konsekwencji konsument traci możliwość skorzystania z rywalizacji cenowej pomiędzy sprzedawcami.

Przykład:       

Producent telewizorów LCD o wielkości 42 cali, uznanej na rynku marki, chcąc ustalić minimalne ceny swoich produktów, zaproponował swoim dystrybutorom specjalne bonusy za sprzedaż telewizorów po cenie nie niższej niż określona kwota. Pomiędzy przedsiębiorcami nie został podpisany konkretny dokument, jednakże producent wprowadził specjalny regulamin promocji, w której brali udział wszyscy dystrybutorzy na rynku w danym województwie. Takie działanie należy uznać za praktykę ograniczającą konkurencję.  

Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów wymienia także sytuacje, w których zakaz zawierane przez przedsiębiorców porozumienia, mające negatywny wpływ na konkurencję, nie są uznawane za praktyki ograniczające konkurencję. Muszą one jednak zostać zawarte przez określone podmioty lub pełnić określone funkcję. Takie przesłanki zostały wymienione w art. 7 i 8 ustawy. Zgodnie z ich treścią, zakaz zawierania porozumień ograniczających konkurencję nie będzie obowiązywał wobec:

• porozumień zawieranych między konkurentami, których łączny udział w rynku w roku kalendarzowym poprzedzającym zawarcie porozumienia nie przekracza 5%;  
• porozumień zawieranych między przedsiębiorcami, którzy nie są konkurentami, jeżeli udział w rynku któregokolwiek z nich w roku kalendarzowym poprzedzającym zawarcie porozumienia nie przekracza 10%; oraz
• porozumień, które jednocześnie (przesłanki muszą zostać spełnione łącznie):  
  1. przyczyniają się do polepszenia produkcji, dystrybucji towarów lub do postępu technicznego lub gospodarczego (tzw. podniesienie efektywności działania),  
  2. zapewniają nabywcy lub użytkownikowi odpowiednią część wynikających z porozumień korzyści;  
  3. nakładają na zainteresowanych przedsiębiorców tylko takie ograniczenia, które są niezbędne do osiągnięcia tych celów tj.  podniesienia efektywności działania, jak i do zapewnienia nabywcom odpowiednich korzyści
  4. nie stwarzają tym przedsiębiorcom możliwości wyeliminowania konkurencji na rynku właściwym w zakresie znacznej części określonych towarów.    

W razie zawarcia takich porozumień to przedsiębiorca musi udowodnić, że ww. przesłanki oraz okoliczności wystąpiły.  

Dodatkowo Rada Ministrów została upoważniona do stosowania tzw. wyłączeń grupowych. Uprawnienie to pozwala wskazać, w drodze rozporządzenia, jakie rodzaje porozumień zostają wyłączone z zakazu i po spełnieniu jakich warunków do tego dochodzi. Wówczas legalność zawarcia porozumienia, które na pierwszy rzut oka może ograniczać konkurencję, ale znajduje się w katalogu porozumień zawartym w rozporządzeniu wydanym przez Radę Ministrów, nie musi być udowadniana przez przedsiębiorcę.  

Nadużywanie pozycji dominującej

Ustawa o ochronie konkurencji zakazuje także nadużywania dominującej pozycji rynkowej przez przedsiębiorców. Przedsiębiorca ma taką pozycję, jeżeli może zapobiegać skutecznej konkurencji na rynku właściwym, co wynika ze stworzenia mu możliwości działania niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Staje się on tzw. dominatem w sytuacji, gdy na danym rynku jest on silniejszy od każdego ze swoich konkurentów. Domniemywa się, że taką pozycję ma przedsiębiorca, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Domniemanie to można obalić. Badając pozycję rynkową przedsiębiorcy, powinno się uwzględnić całokształt uwarunkowań ekonomicznych panujących na danym rynku, może się bowiem okazać, że przedsiębiorca z 40-procentowym udziałem w rynku nie będzie tzw. dominatem.  

W polskim orzecznictwie znajduje się szereg przykładów, w których uznano, że posiadanie 40% udziału w rynku nie oznacza od razu pozycji dominującej.  I tak, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie XVII Ama 15/06 uznał, że nie ma pozycji dominującej np. na rynku rozpowszechniania programów telewizyjnych poprzez satelitarne platformy cyfrowe (DTH) - mimo udziału w rynku mierzonego wielkością przychodów na poziomie 82,4% (w 2002 r.) i 79,3% (w 2003 r.). Uznano bowiem, że jest to rynek rozwijający się (nienasycony), na którym stale i systematycznie rośnie liczba abonentów i wielkość przychodów. Natomiast Prezes UOKiK w decyzji z 23.9.2008 r., Nr RWR-43/2008, (Dz. Urz. UOKiK Nr 4, poz. 36) uznał, że nie ma pozycji dominującej Gmina Świebodzice na rynku udostępniania przystanków autobusowych w mieście, pomimo jej udziału w rynku właściwym w wysokości 40,82%. Jako argumentację za takim stanowiskiem wskazano, że jej najbliższy konkurent ma 30,61% tego rynku, a więc "trudno uznać, aby Gmina mogła działać niezależnie konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów, co wyklucza stwierdzenie, aby posiadała na rynku właściwym pozycję dominującą, tym samym aby miała zdolność jej nadużywania"[1].  

Jeżeli jednak się okaże, że przedsiębiorca ma na rynku pozycję dominującą, nie może on jej wykorzystywać do podejmowania działań, które przyniosą szkodę innym uczestnikom rynku. Ustawa wskazuje przykładowe zachowania, które stanowią nadużywanie pozycji dominującej. Są to:

• bezpośrednie lub pośrednie narzucanie nieuczciwych cen, w tym nadmiernie wygórowanych albo rażąco niskich, odległych terminów płatności lub innych warunków zakupu albo sprzedaży towarów;  
• ograniczenie produkcji, zbytu lub postępu technicznego ze szkodą dla kontrahentów lub konsumentów (np. celowe zmniejszenie produkcji, ograniczenie zbytu w celu zmniejszenia dostępności na rynku i zwiększenia wartości towarów);  
• stosowanie w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, przez co nie wszystkie osoby mają jednakowo dobre warunki konkurencji;
• uzależnianie zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, które nie ma ani rzeczowego, ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy;  
• przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji;  
• narzucanie przez przedsiębiorcę uciążliwych warunków umów, przynoszących mu nieuzasadnione korzyści;  
• podział rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych. W sytuacji gdy takie zdarzenia zaistnieją, czynności prawne, tj. wszelkie umowy, porozumienia itd., które są przejawem takich praktyk oraz które są następstwem takich bezprawnych czynności, stają się bezwzględnie nieważne.  

Zbiorowe interesy konsumentów

Oprócz regulacji stosunków i zachowań mogących zaistnieć pomiędzy przedsiębiorcami ustawa wprowadza także zakaz stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Za taką praktykę uznaje się godzące w zbiorowe interesy konsumentów bezprawne działania przedsiębiorcy, w szczególności polegające na:

• stosowaniu w umowach postanowień wpisanych do rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone, o którym mowa w art. 479⁴⁵ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (DzU nr 43, poz. 296, z późn. zm.) - Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów prowadzi rejestr tych postanowień, zwanych także klauzulami abuzywnymi;
• naruszeniu obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji (np. niewłaściwe oznakowanie towarów, podanie innych cen towarów na wywieszkach na półkach niż ceny naliczane przez kasy; informowanie, że z powodu likwidacji sklepu dokonywana jest wyprzedaż produktów, co nie jest zgodne z prawdą i ma na celu tylko przyciągnięcie większej liczby klientów);  
• nieuczciwych praktykach rynkowych lub czynach nieuczciwej konkurencji, tj. praktykach uregulowanych w ustawie o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym.    

Powyższy katalog ma charakter przykładowy. Aby móc uznać inne, nie mieszczące się w powyższych kategoriach, działania przedsiębiorcy, za naruszające zbiorowe interesy konsumentów, muszą zostać spełnione trzy przesłanki:

• musi być działanie przedsiębiorcy - Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dokonując interpretacji tej przesłanki, jako działanie przedsiębiorcy rozumie się nawet jego zaniechanie i niepodejmowanie żadnych działań,
• musi istnieć bezprawność tego działania - występuje ona wtedy, gdy przedsiębiorca narusza obowiązujące normy prawne, np. przez niedopełnienie obowiązków wobec konsumentów, które są obłożone sankcją karną, administracyjną, cywilną lub nawet dyscyplinarną (np. przedsiębiorca nie umieszcza w umowie z konsumentem wszystkich obligatoryjnych w świetle ustawy postanowień) ,
• działanie to musi godzić w zbiorowy interes konsumentów - zgodnie z orzecznictwem, przedmiotem ochrony nie są interesy indywidualnego konsumenta ani grupy indywidualnych konsumentów, ale wszystkich - aktualnych lub potencjalnych - klientów traktowanych jako grupa uczestników rynku zasługująca na szczególną ochronę (np. wszystkich abonentów, którzy skorzystali z określonej promocji[2], czy adresatów gazetki reklamowej, jeśli nie ma ona ściśle określonego adresata, lecz jest skierowana do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów[3]).  

Rodzaje postępowań 

Przedsiębiorca stosujący praktyki ograniczające konkurencję lub podejmujący działania naruszające zbiorowe interesy konsumentów musi się liczyć z odpowiedzialnością administracyjnoprawną, której konsekwencją są zarówno zakazy stosowania praktyk, jak i sankcje finansowe, nierzadko bardzo dotkliwe.  

Postępowanie może zostać wszczęte zarówno z urzędu, przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK), jak i w konsekwencji złożonego zawiadomienia. Ustawa przewiduje następujące rodzaje postępowań:

• wyjaśniające - mające na celu wyjaśnienie podejrzeń ewentualnego naruszenia przepisów ustawy. Nie jest ono prowadzone przeciwko żadnemu przedsiębiorcy, ale „w sprawie" i zmierza do wstępnego ustalenia, czy doszło do naruszenia ustawy i jaka jest naprawdę sytuacji na rynku;
• antymonopolowe oraz w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów - te rodzaje postępowań prowadzone są przeciwko konkretnemu przedsiębiorcy/przedsiębiorcom. Postępowanie jest wszczynane, gdy Prezes UOKiK nabierze uzasadnionego podejrzenia, że doszło do stosowania praktyk ograniczających konkurencję (tj. zawarcia porozumień ograniczających konkurencję lub nadużycia pozycji dominującej) lub zostały naruszone zbiorowe interesy konsumentów przez konkretny podmiot.  

Postępowania te są wszczynane wyłącznie z urzędu, jednak każdy podmiot może złożyć do Prezesa UOKiK zawiadomienie o podejrzeniu stosowania niedozwolonych i naruszających zbiorowe interesy konsumentów praktyk. Zawiadomienie powinno wskazywać:

• przedsiębiorcę, któremu jest zarzucane stosowanie praktyki ograniczającej konkurencję;  
• opis stanu faktycznego będącego podstawą zawiadomienia;  
• przepis ustawy lub traktatu WE, którego naruszenie zarzuca zgłaszający zawiadomienie;  
• uprawdopodobnienie naruszenia przepisów ustawy lub traktatu WE;  
• dane identyfikujące zgłaszającego zawiadomienie.      

Do złożonego zawiadomienia dołącza się wszelkie dokumenty, które mogą stanowić dowód naruszenia przepisów ustawy. Niezachowanie formy zawiadomienia może spowodować, że Prezes UOKiK go nie rozpatrzy i nie powiadomi nas o sposobie jego rozpatrzenia.  

W razie wszczęcia postępowania przedsiębiorcy są obowiązani do przekazywania wszelkich koniecznych informacji i dokumentów na żądanie Prezesa UOKiK.  

Konsekwencje 

Wszczęte postępowanie kończy się decyzją Prezesa UOKiK. Od wydanej decyzji można złożyć odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W zależności od rodzaju postępowania Prezes UOKiK wydaje:

• w sprawach o uznaniu praktyki za ograniczającą konkurencję:

•  
  • decyzję uznającą daną praktykę za ograniczającą konkurencję i nakazującą zaniechanie jej stosowania. Decyzji takiej może towarzyszyć nałożenie na przedsiębiorcę sankcji finansowej w wysokości nie większej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary;  
  • decyzję uznającą daną praktykę za ograniczającą konkurencję i stwierdzającą zaniechanie jej stosowania. Decyzja taka zostanie wydana, jeśli przedsiębiorca zaprzestał działań sprzecznych z prawem przed wydaniem decyzji. Również w takiej sytuacji Prezes UOKiK może nałożyć na przedsiębiorcę sankcję finansową w wysokości nie większej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary;  
  • decyzję nakładającą określone zobowiązania, gdy przedsiębiorca, któremu Prezes UOKiK udowodnił stosowanie danej praktyki, zobowiąże się do podjęcia określonych działań w celu jej zaniechania;  

• w sprawach o naruszenie zbiorowych interesów konsumentów - decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i nakazuje zaniechanie jej stosowania. W decyzji tej określa się środki usunięcia trwających skutków naruszenia, w szczególności można zobowiązać przedsiębiorcę do złożenia jednokrotnego lub wielokrotnego oświadczenia o treści i w formie określonej w decyzji lub można nakazać publikację decyzji w całości lub w części na koszt przedsiębiorcy. Dodatkowo sankcji tej może towarzyszyć kara pieniężna w wysokości nie większej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary.  

Mimo że wskazane powyżej kary pieniężne dotyczą postępowań prowadzonych przeciwko konkretnym przedsiębiorcom, również w postępowaniach wyjaśniających może dojść do nałożenia kar. Chodzi konkretnie o sankcje porządkowe, w sytuacji gdy przedsiębiorca nie współpracuje z UOKiK, tj. nie udziela informacji, nie współdziała w trakcie kontroli, przekazuje nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd dane. Wówczas Prezes UOKiK może nałożyć karę w wysokości do 50 mln euro.  

Dodatkowo przedsiębiorca stosujący niedozwolone praktyki musi także się liczyć z odpowiedzialnością cywilną wobec innych uczestników rynku. Podmioty te mogą dochodzić odszkodowania za poniesione szkody.

Podsumowanie

Stosowanie praktyk ograniczających konkurencję lub naruszających zbiorowe interesy konsumentów może się okazać bardzo kosztowne dla przedsiębiorcy. Dlatego w prowadzeniu działalności gospodarczej ważne jest, aby podejmować takie działania, które nie zostaną uznane za niedozwolone praktyki. Pozwoli to uniknąć nie tylko kłopotów związanych z toczącym się postępowaniem przed Prezesem UOKiK, lecz także niepotrzebnych wydatków.

Mateusz Mrzygłód

radca prawny

Kancelaria Law-Taxes.pl z Wrocławia

www.law-taxes.pl

Przypisy:

[1] Skoczny T., „Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz", komentarz do art. 4, CH Beck 2009,

[2] Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt. VI ACa 306/08.

[3] Wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie o sygn. akt XVII Ama 64/07.

Jeśli widzisz błąd w artykule, prosimy o e-mail'a na adres een (at) parp.gov.pl
Artykuł pochodzi ze styczniowego Biuletynu Euro Info 2011.