Jak wykazują badania [1] przedsiębiorcy postrzegają biurokrację i złą jakość stanowionego prawa jako barierę zarówno przy zakładaniu, jak i prowadzeniu działalności gospodarczej. Dlatego Ministerstwo Gospodarki (MG) podejmuje działania, które mają z jednej strony ułatwić i zracjonalizować proces uchwalania prawa, a z drugiej uprościć już istniejące przepisy. Działania te są realizowane pod hasłem „Przedsiębiorca ma prawo" i stanowią jeden z priorytetów strategicznych MG. Podejmowane przez ministerstwo działania skupiają się na:

• przeglądzie obowiązującego prawa gospodarczego oraz wskazaniu i uproszczeniu aktów prawnych stwarzających największe bariery dla rozwoju przedsiębiorczości;
• stosowaniu zasady „Przede wszystkim MSP", polegającej na obowiązku poddawania wszystkich projektów aktów prawnych szczegółowej ocenie pod kątem ich wpływu na firmy tego sektora;
• ocenie skutków regulacji, czyli badaniu, czy nowo tworzone prawo odpowiada na potrzeby przedsiębiorców i konsumentów oraz czy korzyści związane z jego wprowadzeniem są wyższe niż koszty wprowadzenia;
• systemie pomiaru kosztów biurokracji, tzn. obciążeń administracyjnych, takich jak np. składanie raportów czy wypełnianie formularzy, których koszty ponoszą w głównej mierze przedsiębiorcy;
• procesie szerokich konsultacji społecznych na poszczególnych etapach tworzenia aktów prawnych.

Raport
W kwietniu 2010 r. Ministerstwo Gospodarki opublikowało raport z realizacji działań reformy regulacji w 2009 roku. Dokument, opracowany przez Departament Regulacji Gospodarczych, opisuje najważniejsze osiągnięcia i trudności, na jakie się natknęli urzędnicy podczas stanowienia prawa oraz udoskonalania przepisów już obowiązujących. Jednocześnie bierze pod uwagę wyzwania związane przede wszystkim z polskim przewodnictwem w Unii Europejskiej w II połowie 2011 r. oraz kryzysem gospodarczym.

Raport jest podzielony na sześć części, które zostaną omówione poniżej.

Uproszczenie prawa
Analizy Ministerstwa Gospodarki wykazały, że nie rozwiązano jeszcze problemu nadmiernej reglamentacji działalności gospodarczej ani dużej liczby obciążeń regulacyjnych, które często są niewspółmierne do potrzeb związanych np. z ochroną konsumentów czy bezpieczeństwem obrotu gospodarczego. W związku z tym w 2009 r. kontynuowano upraszczanie prawa poprzez likwidowanie zbędnych lub dublujących się zapisów, zmniejszanie reglamentacji, zwiększanie swobody działalności gospodarczej oraz poprawę przejrzystości i jednoznaczności obowiązujących przepisów. Odbywa się to przede wszystkim w ramach „Pakietu na rzecz przedsiębiorczości". „Pakiet" obejmuje nowelizację ponad 20 ustaw, przede wszystkim z zakresu szeroko pojmowanego prawa gospodarczego i podatkowego. Zakłada także uproszczenie prawa w odniesieniu do sektora MSP, m.in. w zakresie dostępu do kapitału, komercjalizacji technologii, prowadzenia działalności badawczo-rozwojowej oraz tworzenia firm technologicznych. W 2009 r. wprowadzono w życie następujące ustawy „Pakietu":

• Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP);
• II etap nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (SDG) - po wprowadzeniu tzw. jednego okienka nadszedł czas na „brak okienka", czyli pełną obsługę obywateli drogą elektroniczną, bez konieczności odwiedzania urzędów (planowane od 1 lipca 2011 r.);
• Ustawa o towarach paczkowanych;
• Nowelizacja kodeksu pracy w odniesieniu do obowiązków pracodawcy w razie zagrożeń, nagłych wypadków, pożarów i ewakuacji pracowników;
• Ustawa o praktykach absolwenckich, która znosi wymogi administracyjne i biurowe przy odbywaniu praktyk przez absolwentów;
• Ustawa o działalności usługowej wprowadzona w celu implementacji tzw. dyrektywy usługowej. Ustawa wprowadza m.in. ułatwienia dla podmiotów podejmujących i wykonujących działalność gospodarczą (nie tylko usługową), instytucję domniemania zgody administracji publicznej oraz tzw. pojedyncze punkty kontaktowe, w których przedsiębiorcy polscy i zagraniczni mogą załatwiać sprawy związane z rejestracją działalności.

Obecnie trwają prace nad 16 innymi ustawami, m.in. o udostępnianiu informacji gospodarczych, prawa probierczego, o zmianie ustawy o systemie oceny zgodności oraz o podpisach elektronicznych.

Najważniejszą spośród opracowywanych przez Ministerstwo Gospodarki ustaw jest ustawa o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, czyli tzw. ustawa dereglamentacyjna. Jej projekt został przygotowany po przeanalizowaniu 205 obowiązujących ustaw, w efekcie zaproponowano nowelizację 108 z nich, co stanowi pierwszą od początku lat 90. spójną, systemową reformę prawa gospodarczego. Głównym celem projektu jest ograniczenie liczby reglamentacji działalności gospodarczej, tj. koncesji, zezwoleń, rejestrów działalności regulowanej, licencji itp., poprzez ich eliminację lub zmianę na mniej restrykcyjne.

Z innych działań dotyczących uproszczenia prawa można wymienić przygotowanie raportu poświęconego analizie uwarunkowań prawnych podmiotów działających na rynku venture capital/private equity oraz raportu dotyczącego założeń unifikacji modelowego prawa leasingu UNIDROIT z przepisami prawa krajowego.

Biurokracja
Redukcja obciążeń administracyjnych jest jednym z priorytetów polityki Better Regulation -  lepszego stanowienia prawa Unii Europejskiej. Dlatego Komisja Europejska zaleca instytucjom unijnym oraz państwom członkowskim przeprowadzanie analizy kosztów takich obciążeń. Ograniczenie kosztów i czasu poświęcanego na wypełnianie obowiązków informacyjnych da przedsiębiorcom więcej czasu na prowadzenie właściwej działalności gospodarczej, zwiększając jednocześnie wydajność pracy. W rezultacie wpłynie pozytywnie na obniżenie kosztów produkcji. W styczniu 2007 r. Komisja Europejska przedstawiła ambitny cel - zmniejszenia obciążeń administracyjnych nałożonych na przedsiębiorców w UE o 25% do końca 2012 r. Uwzględniając zalecenia KE oraz założenia „Programu na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej", Rada Ministrów zaleciła zredukowanie biurokracji w Polsce o 25% do końca 2010 r. w siedmiu priorytetowych obszarach prawa: środowisku, planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działalności gospodarczej, zabezpieczeniu społecznym, prawie probierczym, usługach turystycznych i prawie pracy. Pomiary obciążeń administracyjnych w tych dziedzinach zostały zakończone już w 2007 r., a obecnie trwają prace nad uchwaleniem stosownych przepisów. W I kwartale 2010 r. Ministerstwo Gospodarki opublikowało raport na temat postępu redukcji obciążeń administracyjnych w siedmiu priorytetowych obszarach prawa, opisujący dotychczasowe i planowane działania poszczególnych resortów.  

Oprócz tego Ministerstwo Gospodarki przygotowuje plany redukcyjne w pozostałych obszarach prawa gospodarczego. Dotychczas urzędnicy przeanalizowali 482 akty prawne, w których znaleźli 6187 obowiązków informacyjnych. Dzięki analizie, w latach 2010-2011 zostaną wprowadzone odpowiednie zmiany legislacyjne.

Plan naprawy
Ocena skutków regulacji (OSR) została wprowadzona do polskiego prawa w 2001 r. jako narzędzie analityczne. Miała służyć poprawie jakości stanowionego prawa dzięki systematycznej ocenie ewentualnych korzyści oraz kosztów potencjalnych rozwiązań. OSR dokonywana na odpowiednio wczesnym etapie prac legislacyjnych zapobiega wprowadzaniu kosztownych regulacji. Dodatkowo, stosowana systematycznie, powoduje lepsze dostosowanie obowiązującego prawa do wymogów rynku oraz usprawnienie funkcjonowania systemu prawnego jako całości, a w efekcie - wzrost konkurencyjności gospodarki.

Zasady przygotowania OSR opisują opracowane przez Ministerstwo Gospodarki wytyczne do oceny skutków regulacji przyjęte w 2006 r. Proces OSR obejmuje m.in. identyfikację i analizę problemu, określenie alternatywnych rozwiązań, a także porównanie różnych opcji i rekomendację najlepszej z nich. Aby wyeliminować dostrzeżone niedoskonałości systemu, Ministerstwo Gospodarki w 2009 r. zapoczątkowało następujące działania:

• zapewnienie efektywnego systemu szkoleń dla 2880 pracowników administracji w latach 2010-2011;
• opracowanie platformy elektronicznej ułatwiającej sporządzanie OSR i zawierającej zbiór istniejących i opracowywanych OSR, a także pomocne narzędzia analityczne;
• wprowadzenie mechanizmu weryfikującego jakość sporządzanych OSR (audyt OSR, OSR ex-post). Audyt zostanie przeprowadzony w roku 2010, pod kątem oceny prawidłowości formalnej i merytorycznej sporządzanych OSR, a także zgodności przygotowywanych projektów założeń do ustaw i projektów aktów normatywnych z wcześniej sporządzonymi OSR. Z drugiej strony OSR ex-post, czyli okresowy, systematyczny i kompleksowy przegląd obowiązujących regulacji będących w kompetencji resortu, będzie miał na celu weryfikację rzeczywistych kosztów i korzyści przyjętego prawa oraz weryfikację trafności OSR przygotowywanych przed wejściem danych regulacji w życie.

Konsultacje dokumentów rządowych
W latach 2006-2007 Ministerstwo Gospodarki przeprowadziło badania, aby ocenić dotychczasowy sposób konsultowania przygotowywanych aktów prawnych. Okazało się, że obowiązujący system jest nieprzejrzysty dla partnerów społecznych, co zniechęca ich do brania udziału w konsultacjach. Najczęściej wskazywane przez ankietowanych nieprawidłowości to: 

• konsultowanie gotowych projektów dokumentów, a nie założeń, na podstawie których te projekty są przygotowywane; zbyt mało czasu na analizę projektu i zgłaszanie odpowiedzi;
• brak wystarczającej informacji zwrotnej o wynikach konsultacji;
• obowiązkowe konsultacje nie są traktowane przez urzędników jako ważne źródło informacji, ale jedynie jako dodatkowe obciążenie.

Aby zmienić ten stan rzeczy, Ministerstwo Gospodarki opracowało podręcznik „Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych", przyjęty następnie przez Komitet Rady Ministrów jako uzupełnienie do wytycznych do oceny skutków regulacji. Ponadto opracowane zostały założenia do nowego projektu - pilotażowego systemu konsultacji on-line.

Współpraca międzynarodowa w 2009 roku
W 2009 r. Ministerstwo Gospodarki aktywnie współpracowało z następującymi podmiotami:

• Radą Unii Europejskiej - Grupą Roboczą ds. Konkurencyjności i Wzrostu;
• The High Level Group of National Regulatory Experts Komisji Europejskiej;
• Single Point of Contact on Better Regulation (SPOC) Komisji Europejskiej;
• Standard Cost Model Network;Directors of Better Regulation (DBR);
• Learning Team on Administrative Burdens for Citizens;
• International Regulatory Reform Conference (IRRC);
• Bankiem Światowym;
• OECD.

Lepsza przyszłość
Działania planowane na lata 2010-2011 zostały przedstawione w projekcie programu reformy regulacji 2010-2011 „Lepsze prawo", stanowiącym kontynuację programu reformy regulacji 2006-2008. Celem programu jest stworzenie stabilnego, opartego na dowodach procesu zarządzania legislacyjnego oraz dalsze ograniczanie barier dla przedsiębiorczości poprzez:

• zmianę systemu stanowienia prawa;
• usprawnienie systemu oceny skutków regulacji;
• redukcję obciążeń administracyjnych;
• uproszczenie istniejących przepisów prawnych.

Justyna Kulawik
Enterprise Europe Network
Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości
e-mail: justyna_kulawik@parp.gov.pl

Przypisy:
[1] Patrz artykuł „Small Business Act - szansą dla MSP" w numerze wakacyjnym Biuletynu Euro Info [więcej]

Jeśli widzisz błąd w artykule, prosimy o e-mail'a na adres een (at) parp.gov.pl  

Artykuł pochodzi z październikowego Biuletynu Euro Info 2010.